To jest archiwum! Aktualna strona znajduje się pod adresem: www.informacjapubliczna.org

Na wstępie wypada wyjaśnić, że omawiana w tym tekście opinia - dotycząca m.in. ponownego wykorzystywania informacji publicznej - nie zawiera danych autora. Stąd dopuszczalne jest domniemanie, że, w związku z udostępnieniem jej na stronie internetowej, stanowi ona oficjalne stanowisko MAC, i tak w poniższym tekście będę się do tego dokumentu odnosił. Serwis Samorządowy PAP, który przedstawił na swoich łamach omówienie tego stanowiska używa określenia, że jest to zdanie "eksperta MAC", a więc dokument ten jest powszechnie odbierany jako wyraz poglądów Ministerstwa. Powołany dokument jest odpowiedzią na zadane przez urząd miejski w Wolsztynie pytanie: „jak postępować w sytuacji, gdy do Urzędu składane są wnioski o przedstawienie szczegółowych informacji, które docelowo stanowić mają konkretny rozdział (część) pracy dyplomowej?”

Zignorowane ostrzeżenia

Tekst stanowiska, w związku z treścią pytania, zawiera również szereg odniesień do pojęcia informacji przetworzonej, prezentując (często ze sobą sprzeczne) opinie orzecznictwa. Nasz silny niepokój wzbudziła przede wszystkim ta część stanowiska, która odnosi się do określenia czym jest ponowne wykorzystywanie informacji i jakie są, zdaniem Ministerstwa, zasady jego działania. Mówi się, że: 

w przypadku wykorzystania informacji publicznej do opracowania pracy dyplomowej, książki, czy innego opracowania spełnione zostaną ustawowe przesłanki ponownego wykorzystania informacji.

Powyższe stwierdzenie potwierdza niestety to, przed czym my i inni eksperci ostrzegaliśmy w toku prac nad nowelizacją ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie ponownego wykorzystywania informacji publicznej. Pisaliśmy m.in.: 

sposób określenia zakresu ponownego wykorzystania informacji publicznej jest nieprecyzyjny. Rodzi wątpliwości interpretacyjne w zakresie rozróżnienia rozpowszechniania informacji publicznej, które ze swej definicji jest innym niż pierwotnym wykorzystaniem informacji publicznej. W tej sytuacji, brak klarownego rozróżnienia pomiędzy rozpowszechnianiem, a ponownym wykorzystaniem informacji rodzi wątpliwości natury interpretacyjnej również w kontekście treści art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (…). 

Nasze obawy zostały potwierdzone przez innych specjalistów z zakresu dostępu do informacji publicznej. Mec. Jan Stefanowicz, autor ustawy z dnia 6 września 2001 r., który w swojej opinii sporządzonej na zlecenie Senatu RP pisał:

prawdopodobnie brak zrozumienia, czym jest i czym być powinno „ponowne wykorzystywanie” informacji sektora publicznego oraz wadliwa redakcja przepisów spowodowały, iż przyjęta właśnie przez Sejm ustawa istotnie może naruszać tak Konstytucję RP, jak i podstawowe regulacje UE oraz samą dyrektywę, którą ma implementować  

Tę kwestię podniósł również dr Michał Bernaczyk, który w opinii na temat zmian w ustawie stwierdził, że podtrzymuje on 

w całej rozciągłości swe wcześniejsze stanowisko, że ostateczny kształt nowelizacji jest niczym innym, aniżeli odzwierciedleniem błędnej diagnozy postawionej w oparciu o błędną interpretację obowiązujących przepisów

Na szczególną uwagę w tym kontekście zasługuje opinia Prokuratora Generalnego, który wyraźnie stwierdził

jak wynika bowiem z definicji zawartej w art. 2 pkt 7 Dyrektywy 2003/98/WE (…) nowy sposób wykorzystywania informacji sektora publicznego ma polegać na wykorzystywaniu dokumentów będących w posiadaniu organów sektora publicznego do celów innych (…) niż te, dla których dokumenty zostały wytworzone. W języku polskim wyraz „ponowne” oznacza – „jeszcze raz” „znowu”, „na nowo”, a przecież ów nowy tryb dostępu do informacji publicznej polegać ma na innym niż dotychczas  - a nie ponownym – sposobie wykorzystywania, tj. innym niż jej cel publiczny, dla którego informacja ta została wytworzona.

Stanowiska te trafnie oddają cele dyrektywy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznej (tzw. dyrektywy re-usowej). Komisja Europejska określiła, że ponowne wykorzystywanie informacji publicznej oznacza użycie jej w nowy sposób poprzez dodanie wartości dodatkowej polegającej na powiązaniu informacji z innymi danymi pochodzącymi z różnych źródeł, stworzeniu aplikacji i serwisów internetowych w celach komercyjnych i niekomercyjnych. Przykładami ponownego wykorzystywania informacji publicznej na gruncie polskim są m.in. serwisy informacji prawnej Lex i Legalis, serwis Sejmometr.pl, targeo.pl czy dobraulica.pl. Polegają one właśnie na zestawieniu ze sobą różnych danych przy jednoczesnym nadaniu im nowej funkcjonalności. Stanowisko, że umieszczenie fragmentów informacji publicznych w pracy naukowej czy „innym opracowaniu” jest ponownym wykorzystywaniem informacji publicznej jest zatem po pierwsze zupełnym niezrozumieniem tego pojęcia, a po drugie jest niezgodnym z prawem usprawiedliwieniem dla ograniczenia określonego w art. 54 Konstytucji RP prawa do rozpowszechniania informacji. Ten problem zauważył zresztą sam ustawodawca wprowadzając w art. 2a ust. 2 wyraźnie zastrzeżenie:

zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznej nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania. 

Jak wynika jednak z treści stanowiska Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, to zastrzeżenie jest w praktyce nieskuteczne. Często spotykamy się również z przykładami, że urzędy przekazując informację publiczną zastrzegają, że nie można jej publikować bez zgody udzielonej po złożeniu odrębnego wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej.

Zgodnie ze stanowiskiem eksperta Ministerstwa, naukowiec, dziennikarz i każda inna osoba chcąca umieścić w opracowaniu całość lub fragment informacji uzyskanej od urzędu w trybie dostępu do informacji publicznej musi każdorazowo złożyć odpowiedni wniosek i w zależności od dobrej lub złej woli danego urzędu otrzyma stosowne pozwolenie zawierające dodatkowo warunki wykorzystywania tej informacji. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z innym stanowiskiem Ministra Administracji i Cyfryzacji, wnioskodawca, który chce pobierać informacje do ponownego wykorzystywania musi za każdym razem składać nowy wniosek. 

Ponowne wykorzystywanie informacji publicznej narusza szereg przepisów Konstytucji

Oprócz zagrożenia naruszenia prawa do rozpowszechniania informacji (również przez prasę), stanowisko MAC narusza art. 73 Konstytucji gwarantującego m.in. wolność badań naukowych oraz ogłaszania ich wyników. Zdaniem prof. Bogusława Banaszaka:

wolność badań naukowych oznacza skierowany do władz publicznych nakaz wstrzymywania się od wszelkiej, pozbawionej wyraźnej podstawy prawnej, ingerencji w dziedzinę badań naukowych zarówno przed ich rozpoczęciem, w ich trakcie, jak i po ich zakończeniu, ingerencji w zakresie rozpowszechniania ich rezultatów”. Dalej, zdaniem profesora,  „wolność ogłaszania wyników badań naukowych obejmuje każdą formę ich publikacji - zarówno podczas zajęć dydaktycznych (np. wykłady), konferencji, jak i drukiem lub przy pomocy elektronicznych środków masowego przekazu. Ogłaszający wyniki badań czyni to na własną odpowiedzialność i musi brać pod uwagę, że wolność ta - jak każda inna - podlega ograniczeniom przewidzianym prawem (art. 31 ust. 3 Konstytucji). (B. Banaszak. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Warszawa 2009).

Przypomnijmy, że artykuł 31 ust. 3 Konstytucji, o którym mowa w powyższym fragmencie komentarza, nie pozwala na tak daleko idącą ingerencję, jak sugeruje to autor stanowiska MAC: ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Autor stanowiska MAC pisze na końcu dokumentu, że:

w przypadku udostępnienia żądanej informacji podmiot udostępniający będzie mógł określić warunki wykorzystania przekazanych informacji np. poprzez zobowiązanie do zamieszczenia informacji o źródle, czasie wytworzenia i pozyskania informacji. Niestety ustawodawca nie określa zasad egzekwowania przez podmioty publiczne realizacji ustalonych zasad.

Naszym zdaniem, należy się jednak cieszyć, że nie istnieją zasady egzekwowania takiego podejścia, gdyż niniejszy artykuł mógłby - z uwagi na liczne odniesienia się do części stanowiska MAC - przyjmując jego perspektywę, w najlepszym razie, ukazać się dopiero za 20 dni.

Co należy zrobić?

Stanowisko MAC, o którym piszemy, nie jest kluczowe dla realizacji zasad ponownego wykorzystywania informacji publicznej w Polsce. Jest jednak przykładem jak interpretowane są niejasne przepisy dotyczące ponownego wykorzystywania informacji publicznej. Należy również pamiętać, że te urzędy, które są niechętne udostępnianiu informacji wykorzystają to stanowisko do usprawiedliwienia swoich niezgodnych z prawem działań.

Dlatego wzywamy po raz kolejny do reformy ponownego wykorzystywania informacji publicznej w Polsce. Ministerstwo nie może już udawać, że problem z implementacją dyrektywy nie istnieje. Zbyt dużo przykładów wskazuje, że jest to nowelizacja nieudana, pozbawiająca obywateli i przedsiębiorców prawa do pełnego korzystania z zasobów publicznych, w znacznym stopniu ograniczająca możliwości ponownego wykorzystywania informacji. Nie tylko nie doszło do "uwolnienia" danych publicznych, ale mamy do czynienia ze zdecydowanym pogorszeniem sytuacji osób chcących rozpowszechniać informacje o działalności władz publicznych. Do powyższych zagrożeń doliczyć należy również ryzyko udostępniania wyników badań naukowych. Minister Adminstracji i Cyfryzacji powinien zatem w trybie pilnym przeanalizować opinie dotyczące ponownego wykorzystywania informacji w polskim porządku prawnym oraz praktykę stosowania przepisów. Na gruncie tej analizy musi on zaproponować, we współpracy z ekspertami i praktykami, nowelizację ustawy, zmierzającą do faktycznej realizacji przepisów dyrektywy. Jest to również wskazane z tego powodu, że Komisja Europejska zaproponowała zmiany w obowiązującej dyrektywie, więc obowiązek jej implementacji jest kwestią czasu.