To jest archiwum! Aktualna strona znajduje się pod adresem: www.informacjapubliczna.org

 IV SAB/Gl 66/09 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
   
2009-12-15     orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
    2009-10-29
Sąd
 

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym:

Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax

Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys

Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.)

Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska

po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M.W. na bezczynność Rektora Politechniki [...] w przedmiocie informacji publicznej

1) zobowiązuje Rektora Politechniki [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] w terminie 30 dni,

2) zasądza od Rektora Politechniki [...] kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia [...] adresowanym do Rektora Politechniki [...] M. W. zwrócił się o udostępnienie kopii dokumentów urzędowych stanowiących wniosek dyscyplinarny z dnia [...] dotyczący mgr S. K. oraz wydanych w jego sprawie orzeczeń dyscyplinarnych tj. postanowienia Uczelnianej Komisji Dyscyplinarnej z dnia [...] wraz z uzasadnieniem oraz Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy Radzie Głównej Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] wraz z uzasadnieniem. Uzasadniając wniosek M. W. wskazał, że żądane dokumenty są informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), a mgr S. K. jako naukowiec i nauczyciel jest osobą publiczną, pełniącą funkcje publiczne. Dodatkowo wskazał, że jest dziennikarzem - publicystą miesięcznika "[...]" i specjalizuje się w publikacjach dotyczących patologii nauki.

W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek oraz w wyniku przeprowadzonych w sprawie konsultacji, pismem z dnia [...] nr[...], radca prawny M. W., powołując się na pełnomocnictwo udzielone przez Politechnikę [...] poinformował, że uwzględnienie wniosku zbyt daleko może ingerować w dobra osobiste mgr S. K., co mogłoby stanowić podstawę do wystąpienia przeciwko Uczelni z odpowiednimi zarzutami.

M. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Rektora Politechniki [...] , podnosząc, że Rektor nie chce wydać w sprawie odmownej decyzji, zaś doręczone mu pismo z dnia [...] r. nie jest decyzją wymaganą przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Według skarżącego Rektor pomimo złożonego wniosku nie udostępnił żądanych informacji, ani też nie wydał formalnej, tj. zgodniej z prawem decyzji o odmowie ich wydania. Z tego powodu organ pozostaje w bezczynności, gdyż mimo upływu ustawowych terminów, ani nie przekazał żądanej informacji w drodze czynności materialno - technicznej, ani też nie odmówił jej udostępnienia w formie decyzji. Skarżący wywodził, że postępowanie dyscyplinarne prowadzone wobec nauczycieli akademickich, jak i wydane w nim orzeczenia są jawne, a dostęp do tych dokumentów urzędowych, o które ubiega się dziennikarz, podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, na co wskazuje treść art. 12 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b i c ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rektora Politechniki [...] wniósł o jej odrzucenie wywodząc, że przed jej wniesieniem skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, stosownie do wymogów art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), gdyż nie złożył zażalenia na bezczynność organu lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co powoduje niedopuszczalność drogi sądowej w tej sprawie.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] (data stempla pocztowego) ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę nie zgodził się z argumentami pełnomocnika organu. Powołując się na liczne orzecznictwo sądowe wskazał, że w zakresie udzielenia informacji publicznej nie ma zastosowania wymóg złożenia zażalenia w trybie art. 37 K.p.a., a złożenie skargi na bezczynność nie wymaga zażalenia ani też wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem skarżącego, blokowanie uzyskania przez dziennikarza dostępu do informacji publicznej stanowi nadto naruszenie art. 44 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 z późn. zm.).

Pismem z dnia [...] skarżący poinformował, że jak dotąd nie wydana została żadna decyzja dotycząca udostępnienia żądanych przez niego dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Rozpoznając w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności wniesienia niniejszej skargi, Sąd nie stwierdził podnoszonej przez organ administracji publicznej przeszkody w merytorycznej jej ocenie, w postaci braku wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. W tym względzie skład orzekający podziela argumenty podniesione w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, na które powołał się skarżący. Sąd ten wyjaśnił, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do problematyki z tego zakresu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania przepisów K.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na jej udzieleniu. Poza tym w rozpatrywanym przypadku nie może mieć zastosowania art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), zgodnie z którym jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ten jak wynika z jego literalnego brzmienia odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynność w zakresie wydawania aktów. Niezależnie od tego, wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej, bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa, uzasadnia cel, jaki realizuje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) poprzez jak najszybsze rozpatrzenie wniosku. W myśl tej ustawy zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. Z treści art. 21 powołanej ustawy wynika, iż wolą prawodawcy jest odformalizowanie tego postępowania. Z tego też powodu ustawodawca zakreślił krótkie terminy przekazania i rozpatrzenia skargi, nie stawiając ponadto dodatkowych warunków do jej wniesienia. Z powyższych względów Sąd nie podziela stanowiska organu, iż przedmiotowa skarga wniesiona została przedwcześnie, co uzasadniałoby jej odrzucenie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej samej ustawy według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili orzekania. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 p.p.s.a.

W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu.

Podsumowując, dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim należy podkreślić, iż zasada sformułowana w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 i 36 K.p.a. Obowiązek załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z zasadami wyrażonymi w art. 7 i art. 8 K.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań.

Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się K.p.a. I tak reguluje ona udostępnienie informacji publicznej (art. 7, 13 i 14 ustawy), jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059.02, Lex nr 77178, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, Lex nr 322803). Z powołanych uregulowań wynika, iż z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, udostępniona informacja nie odpowiada treści zawartego we wniosku żądania lub organ odmawia udzielenia takiej informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej. Z drugiej strony, aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 ustawy, na wniosek. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością.

W zakresie dostępu do informacji publicznej sądy administracyjne powołane są do orzekania w sprawach ze skarg na decyzje i na bezczynność tylko o tyle, o ile żądane dane należą do kategorii informacji publicznej. Obecny skład Sądu opowiada się za stanowiskiem, wedle którego w przeciwnym wypadku skargi podlegają odrzuceniu jako niedopuszczalne (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w dostępnych w bazie internetowej postanowieniach z dnia 15 maja 2002 r., sygn. akt II SA 943/02, z dnia 28 czerwca 2002 r., sygn. akt II SAB/Po 80/02, jak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w dostępnym w bazie internetowej postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., sygn. akt IV SAB 4/04 i z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 700/09 oraz Małgorzata Jaśkowska w: Dostęp do informacji publicznych - zagadnienia wybrane - Warszawa 2002 r.). Zresztą decyzje w tym zakresie mogą być wydawane tylko wówczas, gdy ich przedmiotem jest informacja publiczna (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 2867/02, Wokanda 2003 r., nr 6, str. 33 i z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, Monitor Prawniczy 2003 r., nr 5, str.195).

W myśl art. 4 ust. 1 i 3 omawianej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. organy władzy publicznej (pkt 1) i podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (pkt 5), będące w posiadaniu takich informacji.

Analiza przywołanych norm prowadzi do konkluzji o właściwości w tych sprawach podmiotu, który informację wytworzył, bądź dysponuje żądanymi danymi, o ile należy ona do materii informacji publicznej, a podmiot ten wykonuje zadania publiczne, bądź został wskazany w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jako zobowiązany do udzielenia takich informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt I OSK 1931/04 i postanowienie z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05, Lex nr 167166 - dostępne również w internecie Centralna Baza Orzeczeń).

Odnosząc te przepisy do stanu faktycznego sprawy, wskazać należy, iż Politechnika [...] jest uczelnią publiczną utworzoną na podstawie uchwały Rady Ministrów z dnia 3 września 1955 r. (M.P. Nr 83, poz. 987), tym samym stanowi integralną część narodowego systemu edukacji i nauki. Organy tej uczelni wykonują władztwo administracyjne na zasadzie i w granicach określonych ustawą z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.). Nie ulega zatem wątpliwości, iż organy tej uczelni wykonują zadania publiczne oraz dysponują majątkiem publicznym (por. art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej).

Analiza treści udzielonej skarżącemu odpowiedzi na złożony wniosek w aspekcie złożonej przez niego skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu omawianej ustawy. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197). Prawo do uzyskiwania informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (lit. a - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających; lit. b - stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego; lit. c - treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej; lit. d - informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować jako czynność materialno - techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna. W tym zakresie ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wskazuje w przepisie art. 16 ust. 2, że do decyzji wydanych w procesie normowanym przepisami tej ustawy stosuje się przepisy postępowania administracyjnego, poza wyjątkami wskazanymi w tym przepisie, dotyczącymi obligatoryjnych elementów uzasadnienia i terminu rozpoznania odwołania. Jednocześnie wskazać należy, że w doktrynie prawa i w judykaturze utrwalony jest pogląd, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, nie przesądza jego nazwa czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy (por. wyrok SN z dnia 18 października 1985 r., sygn. akt II CR 320/85, OSNCP 1986, Nr 10, poz. 158). Elementy, jakie winna zawierać decyzja administracyjna, określa art. 107 § 1 K.p.a.

W rozpatrywanej sprawie, pisma organu z dnia [...] nr[...], zawierającego informację o niemożliwości udzielenia skarżącemu wnioskowanych dokumentów nie można uznać za rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej decyzją administracyjną, gdyż nie posiada ono formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu administracji państwowej wydającego decyzję (na pewno nie może nim być radca prawny, powołujący się na bliżej nieokreślone pełnomocnictwo udzielone przez Politechnikę[...]), wskazanie adresata decyzji, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji, jak również pouczenia o przysługującym stronie środku odwoławczym i terminie oraz trybie jego wniesienia.

Analizując pod takim kątem okoliczności niniejszej sprawy zaaprobować należy stanowisko skarżącego. Z tego też powodu można uznać, że organ zobowiązany do udostępnienia informacji w trybie omawianej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej dopuścił się bezczynności.

Mając powyższe na uwadze, Sąd nie przesądzając w jakikolwiek sposób o zasadności wniosku skarżącego uznał, iż wskazane jest zobowiązanie właściwego organu administracji publicznej do jego rozpatrzenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia temu organowi akt administracyjnych, bowiem bezczynność tego organu jest oczywista. Obowiązkiem organu będzie rozpoznanie tego wniosku zgodnie z wyżej wskazanymi regułami, przy czym w razie ewentualnego jego uwzględnienia organ będzie miał na uwadze, że jest to możliwe jedynie do granic kolizji z innymi przepisami szczególnymi.

W takim stanie sprawy, na podstawie art. 149 w związku z art. 286 oraz art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.