To jest archiwum! Aktualna strona znajduje się pod adresem: www.informacjapubliczna.org

 II SA/Rz 877/09 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
   
2009-12-15     orzeczenie nieprawomocne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym:

Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak /spr./

Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk

WSA Magdalena Józefczyk

Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratury Rejonowej w S. na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] grudnia 1998 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia Statutu Powiatu w S. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały dotyczącej statutu stanowiącego załącznik do tej uchwały:

• w § 30 ust. 2 o treści "udostępnienie dokumentów odbywa się w budynku Starostwa Powiatowego w każdą środę w godzinach pracy urzędu"
• w § 30 ust. 4 w brzmieniu "celem dostępu do dokumentów obywatel zwraca się z pisemnym wnioskiem zawierającym oznaczenie dokumentu żądanego do wglądu"
• w § 30 ust. 6 zdanie 2 w brzmieniu " w tym samym czasie wgląd do dokumentów może mieć tylko 1 osoba"; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] Rada Powiatu w S. w § 1 uchwaliła Statut Powiatu stanowiący załącznik do tej uchwały.

W § 2 uchwały wykonanie uchwały powierzyła Zarządowi Powiatu.

W § 3 uchwały postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 1999 r i podlega ogłoszeniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym.

Podstawą prawną powyższej uchwały stanowiły przepisy art. 12 pkt 1, art. 40 ust.2 pkt 1 art. 42 ust.1, art. 43 ust.1.3.4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie powiatowym /Dz.U. Nr 91, poz. 578/.

Pismem z dnia 7 marca 2007 r. Prokurator Prokuratury w S., działając w oparciu o art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r o Prokuraturze /Dz.U z 2002 r Nr 21 poz. 206 ze zm./ wniósł o zmianę uchwały w części regulującej jawności działania organów powiatu jako niezgodnej z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm./.

W argumentach swojego żądania skazał, że § 30 załącznika do Uchwały Nr nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] grudnia 1999 r ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 1999 r Nr 3 poz. 54 uregulowana została kwestia jawności działania organów powiatu.

§ 30 ust.1 załącznika wskazanej uchwały stanowi, że " każdy obywatel ma prawo dostępu do dokumentów i uzyskania informacji dotyczących wykonania zadań publicznych przez organy Powiatu." Takie uregulowanie pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 2 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przepis ten stanowi, że " każdemu przysługuje prawo do dostępu do informacji publicznej" zwrot "każdy" ma szersze znaczenie od zwrotu "obywatel" /wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2004 r. sygn. akt II SAB 391/03, publ. Lex. nr 169533/.

Statut Rady Powiatu przyznający jedynie obywatelom prawo dostępu do dokumentów i dostępu do informacji dotyczących wykonania zadań publicznych przez organy powiatu ogranicza dostępność do informacji publicznej i pozostaje w sprzeczności z art. 2 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przyznanie prawa dostępu do dokumentów jedynie" obywatelom" jest enigmatyczne wobec treści uchwały w tym zakresie. Z zapisu uchwały nie wynika , czy prawo dostępu do dokumentów gwarantowane jest jedynie obywatelom polskim czy obywatelom Unii Europejskiej posiadającym na podstawie 6 a ustawy z dnia 16 lipca 1998 Ordynacja Wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw / Dz.U z 2003 r Nr 159 poz. 1547 ze zm./ czynne prawo wyborcze.

Nadto zakwestionował zapis w § 30 ust.4 załącznika uchwały Rady Powiatu w którym ustalono, że uprawnienie dostępu do dokumentów obywatel zwraca się z pisemnym wnioskiem zawierającym oznaczenie dokumentu żądanego do wglądu.

W/w uregulowanie pozostaje w sprzeczności z art. 10 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na w/w pismo Prokuratora, Przewodniczący Rady Powiatu pismem z dnia 26 marca 2007 r. nr [...] z powołaniem się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. Nr 112, poz. 1198/ oraz przepisy ustawy zmieniającej ustawę samorządową z dniem 30 maja 2001 r. o samorządzie gminnym, wyjaśnił że nowela powołanej ustawy samorządowej dodała art. 8 a o brzmieniu:

1/ Działalność organów powiatu jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustawy.

2/ Jawność działania organów powiatu obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskania informacji, wstępu na sesje rady powiatu i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w ty, protokołów organów powiatu i komisji rady powiatu.

3/ zasady dostępu do dokumentów i korzystanie z nich określa statut powiatu.

Art. 15 ust.5 noweli nałożył na rady powiatu obowiązek dostosowania ich statutów do wymogów określonych w art. 8a powołanej ustawy.

Regulacje zawarte w statucie dotyczą tylko zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich a nie całości zagadnień związanych z dostępem do informacji publicznej i zapisy statutu w tym zakresie nie ograniczają w żaden sposób prawa obywateli do informacji.

Jednak zapis § 30 ust.1 Statutu został zmieniony uchwałą Rady Powiatu z dnia [...] stycznia 2007 r Nr [...] i jego treść brzmi, że "każdy ma prawo dostępu do dokumentów i uzyskania informacji dotyczących wykonania zadań publicznych przez organy Powiatu."

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Prokurator Prokuratury Rejonowej w S., działając w oparciu o przepis art. 8, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 152, poz. 1270 ze zm./ zaskarżył wyżej opisaną uchwalę w części regulującej zasady dostępu do informacji publicznej /§ 30 ust.4 statutu/.

Uchwale zarzucił naruszenie art. 10 ust.2 ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm./ w zakresie w jakim gwarantuje dostęp do dokumentów jedynie na pisemny wniosek i wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały w tej części w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 152, poz. 1270 ze zm./ oraz art. 82 ust.2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie powiatowym /Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm./.

W uzasadnieniu skargi powtórzył argumenty jak w pisemnym wniosku z dnia 9 marca 2007 r. Nr [...], kwestionując zapis statutu § 30 ust.4 w brzmieniu; "celem dostępu do dokumentów obywatel zwraca się z pisemnym wnioskiem zawierającym oznaczenie dokumentu żądanego do wglądu".

W ocenie Prokuratora takie uregulowanie pozostaje w sprzeczności z art. 10 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zapis w statucie w tej części w sposób nadmierny formalizuje i utrudnia dostęp do informacji publicznej. Zawęża prawa dostępu do dokumentów jedynie w przypadku złożenia pisemnego wniosku i ogranicza prawa uprawnionych podmiotów do uzyskania takiej informacji.

Zgodnie z poglądem doktryny czynności podejmowane na podstawie art. 10 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej określają niezwłoczne udzielenie informacji, albo informowanie o braku takiej możliwości. Dotyczy to również dokumentów pisemnych, które to powinny być niezwłocznie udostępnione bez pisemnego wniosku. Wskazując na treść art. 3 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie i przytoczyła argumentację jak w odpowiedzi na pisemny wniosek Prokuratora z dnia 7 marca 2007 r. a nadto dodała, że stosownie do art. 7, art. 163, art. 166 Konstytucji Rzeczypospolitej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 r. sygn. akt K 38/01 wskazała, że upoważnienie rady powiatu wynikające z art. 8 a ust.3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. zmieniająca ustawę samorządową z dniem 30 maja 2001 dotyczy wyłącznie dyrektyw proceduralnych, mających charakter techniczno-organizacyjny, dotyczący spraw dostępu do treści dokumentów nie dotyczy natomiast materialnej treści prawa do informacji.

Zapis w § 30 ust. 4 statutu w reguluje sprawy techniczno-porządkowe i w żaden sposób nie wpływa na ograniczenie realizacji prawa obywatela do informacji publicznej.

Art. 10 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obejmuje każdą informację publiczną, natomiast w statucie uregulowane zostały jedynie kwestie związane z dostępem do dokumentów. W takim przypadku pisemny wniosek pozwala na dokładne sprecyzowanie o jakie dokumenty chodzi i w jakim zakresie maja być udostępnione.

Na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r Prokurator Prokuratury Okręgowej w R. dokonał weryfikacji żądania skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w części zaskarżonej wskazując na przepisy Konstytucji i ustawy o samorządzie powiatowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz.U Nr 153,poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ zwana dalej P.p.s.a. obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane z zakresu administracji publicznej ,

Jej zakres wyznacza art. 134 P.p.s.a stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania aktu administracyjnego.

Przedmiotem oceny w rozpatrywanej sprawie pozostaje legalność uchwały Nr [...] Rady Powiatu w S. z dnia [...] grudnia 1998 r. dotyczącej statutu stanowiącego załącznik do tej uchwały.

Prokurator w skardze zarzuca niezgodność z prawem zapisu § 30 ust. 4 statutu Powiatu [...] będący załącznikiem do powołanej uchwały Rady Powiatu w S. w części regulującej dostęp do dokumentów obywatela na pisemny wniosek i wskazał, że w/w przepisy pozostają w sprzeczności przepisami Konstytucji i ustawy o samorządzie powiatowym.

Statuty gminy są aktami prawa miejscowego, które są uchwalane przez organy stanowiące w granicach upoważnień zawartych w ustawach. / art. 169 ust.4 Konstytucji ./

W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, sprawę obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne regulowały; przepisy art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie powiatowym /Dz.U z 1998 r Nr 91 poz. 578 ze zm./.

Skarżący w skardze błędnie opierał skargę między innymi na przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. z 2001 r. Nr 112 poz. 1198 ze zm./ tj. na przepisach jeszcze nieobowiązujących, jednak na rozprawie w dniu 15.XII.2009 r Prokurator zweryfikował podstawę prawną swojego roszczenia wskazując na przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie powiatowym z daty uchwalenia w/w uchwały domagając się stwierdzenia nieważności w tej części zaskarżonej uchwały.

Kwestionowany w skardze jest zapis statutu;

- § 30 ust. 4 brzmi; "Celem dostępu do dokumentów obywatel zwraca się z pisemnym wnioskiem zawierającym oznaczenie dokumentów żądanego do wglądu."

Przy interpretacji tego zapisu należy mieć na uwadze, że prawo do informacji może być realizowane w różnych formach. Konstytucja wymienia tylko najważniejsze z nich, co nie wyczerpuje pełnego ich katalogu. Z najważniejszych form wymienia między innymi dostęp do dokumentów.

Przepis art. 61 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że prawo do uzyskania informacji obejmuje dostęp do dokumentów praw wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu.

Przed wejściem w życie ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. z 2001 r. Nr 112 poz. 1198 ze zm./ przepis art. 61 ust.2 Konstytucji RP mógł być samodzielną podstawą żądania udzielenia informacji o działalności organów /vide; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2002 r sygn. akt II SA/ 717/01 publ. Wokanda 2002/7-8/68/.

Ograniczenie prawa, o których mowa w/w przepisie, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa /art. 61 uast.4 Konstytucji/.

Zgodzić się należy z zarzutem skargi, że zapis statutu w brzmieniu określonym w § 30 ust.4 załącznika do uchwały utrudnia dostęp do informacji publicznej i zawęża prawa dostępu do dokumentów.

Prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w/w przepisie Konstytucji .

Z w/w przepisu wynika obowiązek udostępniania danych już istniejących dokumentów.

Informacja może przybierać różne formy, może występować w formie ustnej lub też przybierać postać utrwalonego opisu rzeczywistości , czyli dokumentu.

Dodatkowo Sąd z mocy art. 134 P.p.s.a nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi zwrócił uwagę na zapis § 30 ust.2 statutu o treści "Udostępnienie dokumentów odbywa się w budynku Starostwa Powiatowego w każdą środę w godzinach pracy urzędu." Tego rodzaju uregulowanie jest niezgodne z treścią w/w przepisu Konstytucji. Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i Konstytucja dopuszcza w sytuacjach wyjątkowych jego ograniczenie w drodze ustawy /art. 61 ust.3 Konstytucji/ zatem wyjątki od zasady jawności muszą wynikać z przepisów ustawowych i nie mogą być wprowadzane aktem niższego rzędu takim jak statut gminy.

W ocenie Sądu również zapis § 30 ust.6 zdanie 2 w brzmieniu" w tym samym, czasie wgląd do dokumentów może mieć tylko jedna osoba " narusza zapis art. 78 Konstytucji RP.

W/g którego każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.

Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa.

Wszystkie procedury tj.: kodeks postępowania administracyjnego, kodeks postępowania cywilnego, kodeks postępowania karnego, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przewidują że strony lub uczestnicy postępowania, i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem lub organami publicznymi w tym samorządowymi osobiście lub przez pełnomocników profesjonalnych lub nieprofesjonalnych w zależności od wyboru strony.

W zależności od udzielonego pełnomocnictwa strona, współuczestnicy postępowania mogą działać równocześnie ze swoimi pełnomocnikami. Zapis w statucie w brzmieniu "w tym samym czasie wgląd do dokumentów może mieć tylko jedna osoba" ogranicza prawa strony w tym zakresie.

Z przyczyn wskazanych wyżej Sąd wyeliminował z obrotu prawnego w/w zapisy statutu w oparciu o art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153,poz. 1270/ w zw. z art. 82 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm./.

Na podstawie art. 152 P.p.s.a. stwierdził, zapisy statutu § 30 ust.2, 30 ust.4 i § 30 ust.6 zd.2 nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia.