To jest archiwum! Aktualna strona znajduje się pod adresem: www.informacjapubliczna.org

logo Pozarządowego Centrum Dostępu do Informacji Publicznej
Newsletter
Wydarzenia
poprzedniluty 2019następny
PWŚCzPtSN
 123
45678910
11121314151617
18192021222324
25262728 
Komentarze
| 12-11-2016 18:17
| 12-11-2016 18:14
| 04-04-2016 14:44
Sieć Obywatelska - Watchdog Polska Pozarządowe Centrum Dostępu do Informacji Publicznej >> Prawo i praktyka >> Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ograniczenia prawa do prywatności zgodnie z art. 5 usatwy o dostępie do informacji publicznej

08.07.2009
A- A+
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ograniczenia prawa do prywatności zgodnie z art. 5 usatwy o dostępie do informacji publicznej

Zapraszamy do lektury orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. z wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podniesiono, iż art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji, przez ograniczenie prawa do prywatności osób pełniących funkcje publiczne, naruszył art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 i 4 Konstytucji.

obraz Trybunału Konstytucyjnego

Trybunał orzekł, iż Art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z 2002 r. Nr 153, poz. 1271, z 2004 r. Nr 240, poz. 2407 oraz z 2005 r. Nr 64, poz. 565 i Nr 132, poz. 1110) jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji.

Jednakże warto zapoznać się z treścią uzasadnienia przedmiotowego orzeczenia.

Trybunał Konstytucyjny zważył ochronę prawa do prywatności oraz prawo dostępu do informacji publicznej. Wzajemne relacje pomiędzy wspomnianymi wartościami. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowane zostało w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, rozwiązań przyjętych w ramach instytucji Wspólnot Europejskich oraz krajowego porządku prawnego.
Liczne przykłady orzeczeń ukazują jak prawo do prywatności i prawo dostępu do informacji publicznej postrzegane jest przez Trybunał Konstytucyjny i Europejski Trybunał Praw Człowieka. Jednocześnie Trybunał wskazuje granice obu praw oraz reguły jakimi się kieruje podczas usuwania kolizji zasad konstytucyjnych.

Dla ułatwienia zapoznania się z orzeczeniem wprowadzone zostały podkreślenia i pogrubienia. Ponadto poniżej znajdują się tytuły poszczególnych podpunktów uzasadnienia.

1. Istota problemu konstytucyjnego zawartego we wniosku.
2. Orzecznictwo i dokumenty europejskie.
2.1. Prywatność osoby publicznej.
2.2. Dostęp do informacji gromadzonych w instytucjach publicznych.
2.3. Wnioski.
3. Prawo do ochrony informacji i do ochrony życia prywatnego w polskim systemie prawnym.
4. Problem kolizji prawa do prywatności z prawem do informacji w orzecznictwie sądowym.
5. Ocena zgodności art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji z art. 61 ust. 3
w związku z art. 47 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.
5.1. Prawo do ochrony życia prywatnego (art. 47 Konstytucji) jako przesłanka ograniczenia
rawa do informacji gwarantowanego w art. 61 Konstytucji.
5.2. Kolizja zasad konstytucyjnych - założenia ogólne.
5.3. Zakres dopuszczalnej ingerencji w sferę prywatności osób pełniących funkcje publiczne.
5.3.1. Założenia ogólne.
5.3.2. Pojęcie osób pełniących funkcje publiczne.
5.3.3. Zakres chronionej prywatności osoby pełniącej funkcję publiczną.
5.3.4. Udostępnienie informacji o osobie publicznej a ochrona godności.
5.3.5. Dostęp do informacji publicznej a ochrona prywatności osób trzecich.
5.4. Zakres informacji udostępnianej na podstawie art. 61 Konstytucji a prawo z art. 54
Konstytucji.
5.5. Konkluzje.
6. Ocena zgodności art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji z art. 61 ust. 4
Konstytucji.


Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Marian Zdyb - przewodniczący, Jerzy Ciemniewski, Teresa Dębowska-Romanowska, Marek Safjan - sprawozdawca, Jerzy Stępień,
protokolant: Krzysztof Zalecki.

Po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 20 marca 2006 r., wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o zbadanie zgodności:
art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) z art. 31 ust. 3, art. 47 oraz art. 61 ust. 3 i 4 Konstytucji,
orzeka:

Art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z 2002 r. Nr 153, poz. 1271, z 2004 r. Nr 240, poz. 2407 oraz z 2005 r. Nr 64, poz. 565 i Nr 132, poz. 1110) jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji.

I.

1. Problem będący przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego.

Przedmiotem oceny jest regulacja normująca dostęp do informacji publicznej, ograniczająca jednocześnie prawo do ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne w zakresie informacji mających związek z pełnieniem tych funkcji.

2. Kwestionowane przepisy.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej: ustawa o dostępie do informacji) - "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych".

W myśl art. 5 ust. 2 - "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy".

Kwestionowane zdanie 2 ust. 2 art. 5 stanowi, że: "Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa".

3. Stanowiska uczestników postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

3.1.

We wniosku z 25 maja 2005 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucił, że art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji, przez ograniczenie prawa do prywatności osób pełniących funkcje publiczne, naruszył art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 i 4 Konstytucji. W uzasadnieniu wniosku przedstawiono następujące argumenty:

Ustawa o dostępie do informacji, przekraczając delegację konstytucyjną, określiła, wbrew postanowieniom art. 61 ust. 4 Konstytucji, nie tylko tryb dostępu do informacji publicznej, ale także zasady, do których Konstytucja ustawodawcy nie upoważniła.

Przepis art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji wprowadził ograniczenie prawa do prywatności osób publicznych, stanowiąc, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne.

Prawo do prywatności przysługuje każdemu, a zatem również osobie pełniącej funkcje publiczne. Kwestionowany przepis należy zatem ocenić przez pryzmat zasady zawartej w art. 47 Konstytucji, która nie zna żadnych ograniczeń.

Konstytucyjne prawo do prywatności, wyrażone w art. 47, stanowi wartość większą niż prawo do informacji publicznej. Nie można mówić o prawie do prywatności bez odwołania się do godności ludzkiej (art. 30 Konstytucji), jak również nie można mówić o godności ludzkiej bez prawa do prywatności. Prawo do prywatności nie może także doznawać ograniczeń nawet w stanach nadzwyczajnych (art. 233 ust. 1 Konstytucji). Skoro przepisy Konstytucji chronią prawo do prywatności w sytuacji zagrożenia, to tym bardziej nie mogą pozbawić ochrony tego prawa osób pełniących funkcje publiczne.

"W odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne ograniczenie prawa do prywatności jest konieczne. W demokratycznym państwie prawa o osobie publicznej trzeba wiedzieć więcej". Jednakże ograniczenie konstytucyjnego prawa do prywatności musi spełniać przesłanki określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie można jednak uzasadnić wprowadzonego w kwestionowanym przepisie ograniczenia żadną z przesłanek wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a więc bezpieczeństwem państwa, porządkiem publicznym, ochroną środowiska, zdrowia i moralności publicznej oraz ochroną wolności i praw innych osób. Wśród wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji brak jest bowiem kategorii "bycia osobą publiczną". Kwestionowany przepis jest zatem niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez to, że wprowadza ograniczenie prawa do ochrony prywatności z naruszeniem zamkniętego katalogu przesłanek tych ograniczeń.

Możliwości ograniczenia prawa do ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne nie wprowadza również art. 61 ust. 3 Konstytucji, określający przesłanki ograniczenia prawa do informacji publicznej.

Przepis art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji jest niezgodny z art. 61 ust. 3 i 4 Konstytucji przez to, że wprowadzając do ustawy ograniczenie prawa do ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne, uregulował w istocie zasady udzielania informacji i wykroczył poza zakres konstytucyjnego upoważnienia zawartego w ust. 4 do określenia w ustawie tylko trybu udzielania informacji wymienionych w ust. 1 i ust. 2 art. 61 Konstytucji.

3.2.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego z piśmie z 12 grudnia 2005 r. odniósł się do stanowiska Prokuratora Generalnego, wyjaśniając, że istotą wniosku o stwierdzenie niezgodności art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi "jest fakt, że przepis ten przewiduje ograniczenie ochrony prawnej konstytucyjnego prawa do prywatności w kontekście prawa do informacji (art. 61 Konstytucji)".

Ograniczenie prawa do prywatności mogłoby być jedynie przewidziane w Konstytucji, a nie w ustawie. "Wpisując ograniczenie ochrony prawa do prywatności do ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca naruszył przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji, bowiem w wyliczonych tam enumeratywnie wartościach uzasadniających wprowadzenie ograniczenia praw konstytucyjnych nie ma przesłanki pełnienia funkcji publicznej, ze względu na którą można by ograniczyć konstytucyjne prawa jednostki". Konstytucyjnego prawa do informacji publicznej nie można traktować jako "przeciwieństwa" prawa do ochrony prywatności, a kwestionowanego przepisu ustawy o dostępie do informacji jako uzupełnienia konstytucyjnego prawa do informacji. "Gdyby ustrojodawca chciał powiązać prawo do informacji z prawem do prywatności, to musiałby uczynić to albo w art. 31 ust. 3, albo w art. 47 albo wreszcie w art. 61 Konstytucji".

Biorąc pod uwagę wskazane argumenty, wnioskodawca podtrzymał zarzuty niekonstytucyjności.

3.3.

Prokurator Generalny w piśmie z 25 listopada 2005 r. zajął stanowisko, że przepis art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji. Powyższe stanowisko zostało uzasadnione z powołaniem się na następującą argumentację:

Prawo do informacji publicznej, wyrażone w art. 61 Konstytucji, "jest konsekwencją i przesłanką zasady przejrzystości systemu sprawowania władzy (jawności działania organów władzy publicznej) ustanowionej dla ujawnienia realizacji społecznej kontroli władzy i zapobiegania jej nadużyciom, przeciwdziałania korupcji urzędników oraz poprawiania jakości pracy administracji publicznej".

Prawo do informacji jest publicznym prawem podmiotowym, zapewniającym obywatelom możliwość żądania od organów władzy publicznej określonych informacji.

Prawem tym, także ze względu na jego polityczny wymiar, objęte są jednak co do zasady wyłącznie informacje o charakterze publicznym, a więc przede wszystkim informacje o działalności władz publicznych, a warunkowo również informacje, które są w posiadaniu tych władz. Interpretacja zakresu przedmiotowego prawa do informacji publicznej powinna być bowiem ścisła i obejmować informacje relewantne w stosunku do natury prawa do informacji publicznej.

"Informacja o działalności osób pełniących funkcje publiczne jest informacją publiczną tylko w tym zakresie, w jakim wiąże się z pełnionymi przez te osoby funkcjami publicznymi, tj. działalnością publiczną. Związek ten musi być wyraźny i rzeczywisty, ale nie musi być bezpośredni. W zakresie przedmiotowym tego prawa mogą więc znaleźć się informacje dotyczące sfery życia osób pełniących funkcje publiczne, które objęte są konstytucyjnymi gwarancjami ochronnymi, np. prawa do ochrony życia prywatnego".

Sama natura prawa do informacji publicznej wskazuje na możliwość konfliktu między tym prawem a prawem do ochrony prywatności (art. 47 Konstytucji). Ustrojodawca, mając świadomość wystąpienia takiego konfliktu, w art. 61 ust. 3 Konstytucji wyraźnie upoważnił ustawodawcę do uzupełnienia określenia granic prawa do informacji z uwagi na potrzebę zharmonizowania tego prawa z wolnościami, zasadami i innymi prawami konstytucyjnymi.

Z literalnego brzmienia kwestionowanego przepisu wynika, że w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne prawo do informacji publicznej podlega mniejszemu ograniczeniu niż w przypadku osób niepełniących takich funkcji. Prywatność osób publicznych podlega bowiem słabszej ochronie z tego względu, że z zakresu przedmiotowego prawa do informacji publicznej nie są wyłączone informacje mające związek z pełnieniem funkcji publicznych.

Ocena konstytucyjności zakwestionowanego przepisu sprowadzić się musi do ustalenia, czy ustawowe ograniczenie prawa do informacji (art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji) spełnia konstytucyjne przesłanki stanowienia ograniczeń w korzystaniu z tego prawa. Przesłanki o charakterze generalnym sformułowane zostały w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Niezależnie od tego, art. 61 ust. 3 Konstytucji w sposób samodzielny określa katalog przesłanek zezwalających na ograniczenie prawa do informacji - ograniczenie prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Jeśli chodzi o relację art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 61 ust. 3 Konstytucji, to zasadą jest łączne stosowanie art. 31 ust. 3 Konstytucji i szczegółowych klauzul ograniczających. Co oznacza, że ograniczenia w prawie do informacji publicznej powinny spełniać wymogi przede wszystkim ustawowe, a ponadto wzgląd na

1) ochronę wolności i praw innych osób, także podmiotów gospodarczych,
2) porządek publiczny i bezpieczeństwo państwa,
3) ważny interes gospodarczy.

Ograniczenia muszą być także konieczne w demokratycznym państwie i nie mogą naruszać istoty prawa do informacji publicznej.

Ograniczenie prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji, jest uzasadnione ochroną praw innych osób, a mianowicie ochroną prywatności osób fizycznych, w tym również osób pełniących funkcje publiczne. Łączne odczytanie treści zdań 1 i 2 ust. 2 art. 5 ustawy wskazuje, że w zdaniu 2 chodzi jedynie o zawężenie przedmiotowe zakresu ograniczenia prawa do informacji publicznej w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne.

Konflikt między prawem do informacji publicznej a ochroną prawa do prywatności w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne jest nieuchronny.

Ze względu na ustrojowy charakter prawa do informacji publicznej zasadą jest bowiem dostęp do informacji, a wyjątkiem ograniczenie.

Z uwagi na cel prawa do informacji należy uznać, że granice podmiotowe i przedmiotowe ograniczenia tego prawa, wyznaczone w kwestionowanym przepisie, spełniają wymogi niezbędności, przydatności i proporcjonalności. Prywatność osób pełniących funkcje publiczne musi z natury rzeczy podlegać istotnym ograniczeniom. Trudno bowiem uznać, że prawem do informacji publicznej nie mogą być objęte informacje związane z pełnieniem funkcji publicznych oraz dotyczące warunków ich powierzenia i wykonywania.

Ustawodawca zachował należyte proporcje między prawem do informacji publicznej a ochroną prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Tym samym nie naruszył istoty prawa do informacji publicznej. Kwestionowany art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zatem zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji.

Natomiast art. 61 ust. 4 Konstytucji należy uznać za nieadekwatny wzorzec kontroli. Przepis art. 61 ust. 4 Konstytucji stanowi, że tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i ust. 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy, nie dotyczy więc problemu dopuszczalności stanowienia ograniczeń prawa do informacji.

3.4.

Marszałek Sejmu w piśmie z 8 marca 2006 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 oraz art. 61 ust. 3 i 4 Konstytucji, uzasadniając swoje stanowisko następującymi argumentami:

W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutu niezgodności art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji z art. 31 ust. 3 i art. 47 Konstytucji. Ocena naruszenia prawa do prywatności może być bowiem dokonana przez pryzmat przesłanek dopuszczających ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Jak wskazano w wyroku TK z 21 października 1998 r. (K.24/98) - zarówno w odniesieniu do osób ubiegających się o funkcje publiczne, jak i osób pełniących takie funkcje, prawo do prywatności podlega istotnym ograniczeniom, uzasadnionym koniecznością zapewnienia w demokratycznym państwie jego bezpieczeństwa (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Prawo do prywatności, podobnie jak inne prawa i wolności, nie ma bowiem charakteru absolutnego i z tej też racji może podlegać ograniczeniom. Ograniczenia te winny jednak czynić zadość wymaganiom konstytucyjnym. Przemawiać za nimi muszą inne normy, zasady lub wartości konstytucyjne. Stopień ograniczenia powinien pozostawać w odpowiedniej proporcji do rangi interesu, któremu ograniczenie to służy. Z względu na zasadę proporcjonalności niezbędne jest porównanie dobra chronionego i poświęcanego oraz zharmonizowanie kolidujących interesów.

Kwestionowany przepis art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji ogranicza w pewnym zakresie konstytucyjne prawo do prywatności. Należy jednak uznać, że odnosi się wyłącznie do określonego kręgu podmiotów - osób pełniących funkcje publiczne oraz do informacji mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach ich powierzenia i wykonywania. Tak sformułowany przepis spełnia przesłankę z art. 31 ust. 3 Konstytucji, dopuszczającą ograniczenie konstytucyjnego prawa ze względu na bezpieczeństwo państwa. Wartość, jaką przedstawia publiczne ujawnienie informacji związanych z pełnieniem funkcji publicznych, równoważy ograniczenie prawa do prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Kwestionowany przepis służy wzmocnieniu prawa do informacji publicznej oraz zasady jawności działania organów władzy publicznej, a tym samym ułatwia realizację społecznej kontroli władzy i zapobiega jej nadużyciom.

Należy zaznaczyć, że wnioskodawca, formułując zarzut naruszenia przez kwestionowany przepis art. 61 ust. 3 i 4 Konstytucji, odnosi się wyłącznie do naruszenia ust. 4 art. 61, nie podając w zasadzie żadnych argumentów uzasadniających niezgodności ust. 3 art. 61 Konstytucji. W wyroku TK z 16 września 2002 r. (K 38/01) przyjęto, że zagadnienia zakresu materialnego i granic prawa do informacji oraz trybu udzielania informacji nie są tożsame. Tryb udzielania informacji, o którym mowa w art. 61 ust. 4 Konstytucji, tworzą jedynie dyrektywy proceduralne, wskazujące sposób urzeczywistnienia materialnej treści prawa do informacji. W związku z powyższym należy stwierdzić, że treść zakwestionowanego przepisu nie wykracza poza zakres konstytucyjnego upoważnienia do określenia trybu udzielania informacji o działalności osób pełniących funkcje publiczne.

II.

Na rozprawie 20 marca 2006 r. przedstawiciele uczestników postępowania podtrzymali stanowiska wyrażone w pismach procesowych.

III.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Istota problemu konstytucyjnego zawartego we wniosku.

Podstawą wniosku jest zagadnienie związane z granicami ochrony życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne. Ocena argumentacji przedstawionej we wniosku wymaga rozważenia, czy kwestionowane przepisy ustawowe, realizujące gwarantowane w Konstytucji prawo dostępu do informacji publicznej (art. 61), mogą zawierać instrumenty ingerujące w sferę prywatności tych osób. Wnioskodawca wskazuje, że Konstytucja nie zawiera upoważnienia do ustanawiania regulacji ustawowej, która umożliwiałaby ograniczanie zakresu prawa do ochrony życia prywatnego (art. 47) przysługującego każdej osobie, a więc także osobom pełniącym funkcje publiczne.

Art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji, stwarzając możliwość ujawnienia informacji związanych z życiem prywatnym funkcjonariuszy publicznych, narusza, zdaniem wnioskodawcy, tym samym granice wyznaczające zakres prawa dostępu do informacji publicznej, określone w art. 61 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Regulacja ustawowa samodzielnie wyznaczająca granice ingerencji w sferze prawa do prywatności i nierespektująca wskazanych ograniczeń narusza także art. 61 ust. 4 Konstytucji, który upoważnia ustawodawcę jedynie do uregulowania trybu udzielania informacji o działalności organów władzy publicznej, nie zaś do samodzielnego kształtowania granic i zakresu udzielanych informacji z pogwałceniem przesłanek przewidywanych zwłaszcza w art. 61 ust. 3 Konstytucji.
Problem konstytucyjny postawiony we wniosku wymaga ogólniejszego spojrzenia na zagadnienie relacji prawa do informacji i prawa do ochrony życia prywatnego, w tym także uwzględnienia kształtowania się w tym zakresie standardów prawnych w orzecznictwie europejskim, wyrażającym istniejące współczesne tendencje interpretacyjne.
Ponieważ na tle przyjmowanych rozwiązań pojawia się z całą wyrazistością zagadnienie kolizji podstawowych praw konstytucyjnych, niezbędne będzie podjęcie próby określenia granic tych praw na tle samych regulacji Konstytucji i dotychczasowego orzecznictwa. Konieczne staje się też rozważenie, której z gwarantowanych wartości:

prawu do ochrony życia prywatnego czy prawu dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej –

Konstytucja przyznaje preferencje i według jakich kryteriów należy ewentualnie poszukiwać odpowiedzi na to pytanie. Na tej dopiero podstawie można będzie dokonać oceny regulacji zawartej w kwestionowanym art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji i określić jego zgodność ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi.

2. Orzecznictwo i dokumenty europejskie.

2.1. Prywatność osoby publicznej.

Zakres ochrony życia publicznego w kontekście działalności publicznej był również przedmiotem analizy w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w związku z gwarancją ochrony życia prywatnego, o której stanowi art. 8 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej: europejska Konwencja).

W orzecznictwie ETPC kwestia zderzenia się prawa do prywatności z jednej strony i prawa do informacji z drugiej jest analizowana w kontekście problematyki potrzeby debaty publicznej. To ona ma przede wszystkim decydować o możliwości ingerencji informacyjnej w sferę prywatności. Można powiedzieć, że z tej perspektywy jakiekolwiek inne działania zmierzające do ujawnienia informacji o osobach publicznych byłyby już jedynie niczym nieuzasadnioną "ciekawością". Europejski Trybunał Praw Człowieka przyjmuje szeroką wykładnię pojęcia "życie prywatne", nawiązując do definicji danych osobowych, zawartej w Konwencji Rady Europy nr 108 o ochronie osób w związku z automatycznym przetwarzaniem danych osobowych z 28 stycznia 1981 r. (zob. w szczególności uzasadnienie wyroku z 4 maja 2000 r. w sprawie Rotaru przeciwko Rumunii, sygn. 28341/95; pkt 43 uzasadnienia). Warto też wspomnieć o znanym orzeczeniu z 18 maja 2004 r. w sprawie Éditions Plon przeciwko Francji (sygn. 58148/00, pkt 43 i n. uzasadnienia), w którym, w związku z publikacją wspomnień lekarza zmarłego prezydenta Republiki Francuskiej, Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał, że władze francuskie nie miały szerokiego zakresu swobody oceny dopuszczalności ograniczeń wolności wypowiedzi. Orzeczenie to wyraźnie wskazuje na fakt, że standardem europejskim jest tendencja do poszerzania zakresu transparentności życia publicznego.

Z kolei w sprawie von Hannover przeciwko Niemcom w wyroku z 24 czerwca 2004 r., sygn. 59320/00, Trybunał zaznaczył, że organy wymiaru sprawiedliwości RFN nie zapewniły odpowiedniej ochrony prawa do prywatności skarżącej, co uznano za naruszenie art. 8 Konwencji. Jak wynika z uzasadnienia orzeczenia, Trybunał rozróżnił kwestię prezentacji faktów w debacie publicznej w społeczeństwie demokratycznym, co odnosi się m.in. do polityków w zakresie ich funkcji publicznych, oraz prezentację faktów z życia prywatnego podmiotu, który takich funkcji nie pełni (pkt 63 uzasadnienia).
W związku z tym w orzeczeniu uznano za możliwe rozciągnięcie prawa opinii publicznej do uzyskiwania informacji również w pewnym zakresie na sferę życia prywatnego podmiotów publicznych, w tym polityków.
Wkład w debatę publiczną jest tym kryterium, które zdaniem Trybunału powinno być decydujące w ramach balansowania dwu wartości - ochrony życia prywatnego oraz wolności wypowiedzi. Podkreślono też, że opinia publiczna ma prawo do informacji (right to be informed), które stanowi podstawowe prawo w społeczeństwie demokratycznym i w szczególnych okolicznościach może nawet - jak wskazano w uzasadnieniu orzeczenia w nawiązaniu do sprawy Éditions Plon - obejmować aspekty życia prywatnego osób publicznych, w szczególności polityków.

Osoby publiczne, a zwłaszcza politycy, muszą - jak stwierdza się w orzeczeniu Lingens przeciwko Austrii (z 8 lipca 1986 r., A. 103; par. 42) - zaakceptować w stosunku do siebie znacznie szerszy, niż jest możliwe wobec innych osób, zakres swobody wypowiedzi. Z istoty bowiem osoby te, podejmując się pełnienia funkcji publicznych, świadomie tym samym akceptują istnienie kontroli publicznej swych zachowań zarówno ze strony dziennikarzy, jak i całego społeczeństwa.

2.2.

Dostęp do informacji gromadzonych w instytucjach publicznych.

Problem ścierania się wskazanych wartości dostrzec można także w dokumencie Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy, jakim jest rezolucja nr 1165 z 26 czerwca 1998 r. o prawie do prywatności. W rezolucji zaznaczono, że pewne fakty dotyczące życia prywatnego osób publicznych, w szczególności polityków, mogą być przedmiotem zainteresowania obywateli, i z tej przyczyny może być uzasadnione ujawnianie ich czytelnikom, którzy są także wyborcami (pkt 9).
Z tego powodu Zgromadzenie Parlamentarne zwraca uwagę, że konieczne jest odnalezienie drogi zbalansowania realizacji obu fundamentalnych praw, które są chronione na gruncie europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
Oba nie są prawami absolutnymi ani nie powstają w porządku hierarchicznym (pkt 10 i 11). Zauważono też, że osoby publiczne powinny zdawać sobie sprawę z tego, że zajmowana przez nich pozycja społeczna, w wielu wypadkach z wyboru, automatycznie wiąże się z podwyższoną presją na ich prywatność (pkt 6).

Przedmiotem orzecznictwa i regulacji europejskich są też od dawna zagadnienia dostępności obywateli do dokumentów i informacji przechowywanych i przetwarzanych przez instytucje publiczne. Wprawdzie ETPC w swym orzecznictwie nie wywiódł jednoznacznie z art. 10 europejskiej Konwencji pozytywnego, szeroko ujętego obowiązku państwa w zakresie gromadzenia i udostępniania wszelkich informacji (zob. przede wszystkim wyrok w sprawie Leander z 26 marca 1987 r., sygn. 10/1985/96/144 oraz z 19 lutego 1998 r., sygn. 116/1996/735/932, w sprawie Guerra), to jednak wypowiadał się zarazem co do istnienia pozytywnego obowiązku państwa w zakresie określonych kategorii informacji (por. wyrok w sprawie McGinley i Egan z 9 czerwca 1998 r., sygn. 10/97/794/995-996).

Wagę problemu dostępności informacji gromadzonych w instytucjach publicznych akcentują dokumenty Rady Europy. Należy tu wspomnieć o zaleceniu Komitetu Ministrów Rady Europy nr R(81) 19 z 25 listopada 1981 r. w sprawie dostępu do informacji pozostających w posiadaniu władz publicznych, w którym podkreśla się, że dostęp do informacji publicznej leży również w interesie władz publicznych. Gwarancje prawa dostępu do informacji mają przyczyniać się do pełnego informowania społeczeństwa o wszystkim, co dotyczy życia publicznego (por. akapit 16 uzasadnienia).

W zaleceniu Komitetu Ministrów Rady Europy nr R (91) 10 z 9 września 1991 r. w sprawie udostępniania osobom trzecim danych osobowych pozostających w posiadaniu władz publicznych zwraca się trafnie uwagę na to, że wolność dostępu do informacji i ochrona danych osobowych nie muszą pozostawać ze sobą w sprzeczności, celem ochrony danych osobowych nie jest bowiem a priori ustanowienie ograniczeń w swobodzie przepływu informacji w społeczeństwie, lecz określenie warunków przetwarzania tych danych (por. akapit 10 uzasadnienia). Możliwość udostępniania danych osobowych musi być powiązana z gwarancjami poszanowania życia prywatnego osób, których dane te dotyczą. Stwierdza się dalej, że udostępnianie danych jest dopuszczalne, o ile zezwala na to ustawa szczególna lub jeśli dane są publicznie dostępne w świetle przepisów regulujących dostęp do informacji w sektorze publicznym. Podkreśla się też brak konieczności uzasadniania wniosku o udostępnienie danych osobowych oraz fakt, że władze nie powinny doprowadzać do ograniczania dostępności danych, powołując się na to, że możliwe byłoby ich wykorzystanie w takich celach, które byłyby niezgodne z ich przeznaczeniem (pkt 32 uzasadnienia). Wskazuje się też (zasada 3.2.), że nawet dane osobowe, które w innych okolicznościach mogą być uznane za tzw. dane wrażliwe (dotyczące np. przynależności politycznej, przekonań politycznych i religijnych), nie mogą podlegać ochronie przewidzianej dla danych sensytywnych, jeśli dotyczą osób pełniących funkcje publiczne i są przechowywane przez odpowiednie instytucje publiczne. Udostępnianie takich danych zwiększa jawność życia publicznego, a to z kolei sprzyja ochronie praw osób trzecich.

W ramach Unii Europejskiej możliwie szeroka dostępność do danych i dokumentów przechowywanych w instytucjach publicznych jest traktowana jako jedna z istotnych gwarancji transparentności funkcjonowania struktur wspólnotowych. W jednym ze swych orzeczeń Europejski Sąd Pierwszej Instancji, oceniając Code of Conduct (odnoszący się do reguł postępowania administracji wspólnotowej), stwierdził m.in.:

"otwartość, do której wzywa Rada Europejska w celu zapewnienia możliwie najszerszego dostępu do dokumentów publicznych zgodnie z kodeksem postępowania (Code of Conduct) jest istotna dla prowadzenia rzeczywistego i skutecznego monitoringu w zakresie wykonywania kompetencji powierzonych instytucjom unijnym" (case T-92/98, "Interporc II", ECR 1999II-3521, par. 39).

Dyrektywa 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych przewiduje uwzględnienie zasady publicznego dostępu do oficjalnych dokumentów w związku z realizacją wprowadzanych przez tę dyrektywę zasad (por. akapit 72 preambuły).

Kwestia publicznego dostępu do dokumentów gromadzonych w instytucjach wspólnotowych jest m.in. regulowana przez rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. Urz. WE L 145 z 31.05 2001). Wskazuje się tam m.in., że zasadniczo wszelkie dokumenty powinny być publicznie dostępne. W wyraźnie określonych wypadkach potrzeba ochrony interesu prywatnego i publicznego może jednak - na zasadzie wyjątku - uzasadniać ograniczenie dostępu.

2.3. Wnioski.

Przedstawiona wyżej analiza prowadzi do wniosku, że sfera chronionej prywatności pozostaje niejednokrotnie w związku z informacjami odnoszącymi się do działalności organów publicznych. Wyraźną tendencją charakterystyczną dla orzecznictwa i regulacji europejskich jest w tym względzie dążenie do zagwarantowania możliwie szerokiego dostępu do informacji publicznych, ponieważ stanowi on istotną gwarancję transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie.

Uznaje się w konsekwencji, że prywatność osób pełniących funkcje publiczne, pozostając pod ochroną gwarancji konwencyjnych (zwłaszcza art. 8 europejskiej Konwencji), może podlegać ograniczeniom, które co do zasady znajdować mogą usprawiedliwienie ze względu na wartość, jaką jest jawność i dostępność informacji o funkcjonowaniu instytucji publicznych w państwie demokratycznym. Wartość ta związana z transparentnością życia publicznego nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnych osób wykonujących funkcje publiczne. Osoby wykonujące takie funkcje z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności niż w wypadku innych osób.

3.

Prawo do ochrony informacji i do ochrony życia prywatnego w polskim systemie prawnym.

Prawo do informacji jako konstytucyjne prawo podmiotowe zostało wyrażone w art. 61 Konstytucji. Jego korelatem jest spoczywający w pierwszym rzędzie na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji.
Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ale przynajmniej co do zasady oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej na jej żądanie pewnego zakresu informacji. Informacja powinna być związana z działalnością publiczną.
Wyrażone w art. 61 Konstytucji, prawo do informacji zawiera w swej treści uprawnienie do żądania informacji o funkcjonowaniu instytucji publicznych, przede wszystkim zaś instytucji władzy publicznej. Chodzi np. o informacje dotyczące istniejących w ramach danej instytucji procedur i wyznaczanych zadań, procesie ich realizacji, oraz inwestycjach czy organizowanych przetargach.

Na gruncie tego przepisu Konstytucji nie można przynajmniej prima facie wykluczyć, że realizacja prawa do informacji będzie dotykała pośrednio nie tylko działalności publicznej osób publicznych, co jest oczywiste wówczas, gdy jest to działalność wykonywana w ramach i w bezpośrednim związku z funkcjonowaniem określonej instytucji publicznej, ale również sfery z pogranicza ich życia publicznego i prywatnego. Wydaje się jednak, że nie można z góry wykluczyć objęcia tej sfery zakresem konstytucyjnego prawa do informacji, bez zbadania, czy i w jakim zakresie ingerencja taka nie jest usprawiedliwiona na gruncie innych norm konstytucyjnych. Wypada zwrócić uwagę na fakt, że w praktyce sfera działalności publicznej osób sprawujących funkcje publiczne i ich sfera życia prywatnego (prywatności) nie zawsze będą mogły być wyraźnie i ściśle rozgraniczone (np. dysponowanie prezentami otrzymanymi przez osobę pełniącą funkcję publiczną od innej osoby publicznej czy instytucji, dysponowanie tzw. funduszem reprezentacyjnym, wysokość uiszczanych danin publicznych, w tym podatków).

Stan "przenikania" tych sfer może wynikać z różnych przyczyn - charakteru działalności publicznej, kontaktów w jej ramach z określonymi podmiotami, koniecznością czy chęcią dokonywania pewnych czynności ze sfery prywatnej w trakcie wykonywania zadań publicznych itp. Przenikanie się sfery informacji publicznej i sfery informacji dotyczącej elementów życia prywatnego osób pełniących funkcję publiczną potwierdza wyraźnie dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego na tle art. 61 Konstytucji.

W wyroku z 16 września 2002 r., K 38/01, stwierdzono, że "analiza art. 61 ust. 1 oraz ust. 2 Konstytucji wskazuje, iż zakres określonego w nim prawa do informacji zdeterminowany jest w znacznej mierze przez samą Konstytucję. Przepisy te określają bowiem, jakie uprawnienia wiążą się z obowiązywaniem tego prawa, oraz wskazują, na jakie podmioty nałożony jest obowiązek podjęcia takich działań, aby to prawo obywatelskie mogło być zrealizowane. Prawo do uzyskania informacji dotyczy działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, oraz dostępu do dokumentów i wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z publicznych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Nie jest jednak tak, że ustrojodawca, który całościowo uregulował bezpośrednio w samej Konstytucji zakres i granice tego prawa, wyłączył w tej materii dopuszczalność i potrzebę uzupełniających regulacji ustawowych. Mimo bowiem stosunkowo szerokiego unormowania bezpośrednio w Konstytucji prawa obywateli do dostępu do informacji, zarówno jeśli chodzi o krąg podmiotów obowiązanych zapewnić ten dostęp, jak i treść owych informacji, nie można wykluczyć, że i w tym zakresie zachodzi konieczność doprecyzowania - <> zarówno cech i zakresu podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji, jak i samej treści tej informacji i sposobu jej pozyskiwania" (OTK ZU nr 5A/2002, poz. 59).

Trybunał nie wykluczył też możliwości ingerencji w sferę życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, wskazując, że osoby te, "ze względu na prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, muszą się liczyć z obowiązkiem ujawnienia przynajmniej niektórych aspektów swego życia prywatnego. Nie ma normy konstytucyjnej, która podobny ciężar nakładałaby na członków rodziny" (wyrok z 13 lipca 2004 r., K 20/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 63).
Trybunał podkreślał też zarazem, że w ramach zderzenia się dwu wartości - z jednej strony konstytucyjnego prawa do informacji, z drugiej prawa do prywatności - nie można bezwzględnie przyznać priorytetu temu pierwszemu.
Nie istnieje formuła "zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji <>" (wyrok z 19 czerwca 2002 r., K 11/02; OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 43). W orzeczeniu tym Trybunał wprawdzie nie odniósł się wprost do kwestii wytyczenia granicy między sferą publiczną i prywatną, nie wykluczył jednak jednoznacznie możliwości ingerencji w tę ostatnią za pomocą instrumentu w postaci prawa do informacji publicznej. Podkreślono przy tym, że wykluczona jest nadmierna ingerencja w sferę życia prywatnego.

Prawo dostępu do informacji nie ma bowiem charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów, w tym przez konstytucyjnie gwarantowane prawo do ochrony życia prywatnego (z art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 3).
Możliwość ograniczenia sfery gwarantowanego prawa odnosi się również do art. 47 Konstytucji, choć przepis ów nie wskazuje bezpośrednio na dopuszczalne ograniczenia. W tym wypadku bowiem, zgodnie z ustalonym w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem, ograniczenia prywatności mogą znaleźć swoje uzasadnienie przede wszystkim również w regulacji zawartej w ogólnym unormowaniu art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny w swym dotychczasowym orzecznictwie zwracał uwagę na to, że ochrona życia prywatnego, o której stanowi art. 47 Konstytucji, obejmuje między innymi autonomię informacyjną, która oznacza prawo do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji dotyczących swojej osoby, jak również prawo do kontrolowania tych informacji, jeżeli znajdują się w dyspozycji innych podmiotów (zob. wyrok z 20 listopada 2002 r., K 41/02; OTK ZU nr 6A/2002, poz. 83, oraz wyrok z 19 lutego 2002 r., U 3/01; OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3). Trybunał uznaje, że prywatność i autonomia informacyjna obejmują informacje o majątku i sferze ekonomicznej jednostki (zob. wyrok w sprawie K 41/02 i przytoczone tam orzecznictwo). Podkreśla jednak, że tak samo jak w przypadku innych konstytucyjnych praw i wolności, ochrona prywatności i autonomia informacyjna nie mają charakteru absolutnego, między innymi ze względu na potrzeby życia w zbiorowości. Także w tym wypadku kluczowe znaczenie ma zasada proporcjonalności: "wszelkie (...) ingerencje w prywatność muszą mieć na uwadze jej ochronę jako dobra konstytucyjnie chronionego i zasady konstytucyjne wskazujące na granice i przesłanki, jakie muszą być zachowane na wypadek ingerencji. Obowiązek ujawnienia informacji o sobie, stanowiąc ograniczenie autonomii informacyjnej, może być zatem dokonany tylko w ustawie (...) i tylko w granicach zgodnych z konstytucyjną zasadą proporcjonalności" (K 41/02). Tak zwany aspekt "usprawiedliwionego" zainteresowania publicznego pojawia się w dotychczasowym orzecznictwie TK. Jak wskazano w wyroku z 21 października 1998 r., K 24/98, w związku z istnieniem obowiązku składania przez osoby ubiegające się o funkcje publiczne oświadczeń lustracyjnych, "każdy ma prawo do prawnej ochrony życia prywatnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Jednocześnie jednak przeważa w doktrynie pogląd, w myśl którego, w odniesieniu do osób ubiegających się lub pełniących funkcje publiczne, prawo do ochrony prywatności podlega istotnemu ograniczeniu. Zgodnie z tym poglądem, o ile sfera życia intymnego (w znaczeniu szerszym niż potocznie przyjęte) objęta jest pełną prawną ochroną, o tyle ochrona sfery życia prywatnego podlega pewnym ograniczeniom, uzasadnionym <>" (OTK ZU nr 6/1998, poz. 97).



Nie można też tracić z pola widzenia faktu, że prawo do prywatności ma charakter szczególny w systemie praw i wolności konstytucyjnych (por. art. 233 ust. 1 Konstytucji). Jak podkreślił Trybunał w wyroku w sprawie K 41/02, nawet stan wojenny i wyjątkowy "nie zezwalają ustawodawcy na złagodzenie przesłanek, przy spełnieniu których można wkroczyć w sferę życia prywatnego, nie narażając się na zarzut niekonstytucyjnej arbitralności". Z uwzględnieniem tych ogólnych wskazań, płynących z umiejscowienia i rangi prawa do prywatności wśród praw gwarantowanych konstytucyjnie, należy też oceniać regulacje ustanawiające wyjątki od chronionej prywatności. Do takiego wniosku prowadzi też analiza wzajemnych relacji art. 47 i art. 51 Konstytucji. Autonomia informacyjna (art. 51 Konstytucji) jest jednym z komponentów prawa do prywatności w szerokim, przyjętym w art. 47 Konstytucji, znaczeniu. W konsekwencji, jak podkreślono w wyroku w sprawie K 41/02, "istnienie gwarancji i realizacja konstytucyjnego prawa do informacji nie mogą prowadzić do wniosku o wyłączeniu w wypadku osób publicznych ochrony innych praw, jakie wszelkim osobom gwarantuje Konstytucja, a których realizacja mogłaby kolidować z prawem do informacji. Dotyczy to przede wszystkim, choć nie tylko, gwarantowanej konstytucyjnie ochrony sfery prywatności".
Niewątpliwie istnieją bowiem takie informacje (dane), które również w wypadku osób publicznych nie będą się mieściły w ramach zakresu przedmiotowego sfery prawa do informacji. Będą to np. co do zasady informacje dotyczące stanu zdrowia czy sfery intymności, w tym życia seksualnego.
Abstrahując w tym miejscu od oceny dopuszczalności ingerencji w tzw. sferę pośrednią, wypada zaznaczyć, że zawsze wówczas, gdy realizacja tego prawa będzie wkraczała na pole owej sfery pośredniej, w której życie publiczne podmiotu nieuchronnie łączy się z jego życiem prywatnym (w tym sferą osobistą czy wręcz intymną), tam ocena dopuszczalności ingerencji, polegającej na "odkrywaniu" tej sfery życia poprzez jej ujawnienie innym osobom, powinna być dokonywana niezwykle ostrożnie i z wyważeniem racji, które mogłyby przemawiać za uznaniem priorytetu interesu publicznego, wyrażającego się w konstytucyjnej gwarancji prawa do informacji, w stosunku do ochrony prywatności. Właściwa wykładnia art. 61 Konstytucji nie może abstrahować od celu tego unormowania.

4.

Problem kolizji prawa do prywatności z prawem do informacji w orzecznictwie sądowym.

Ocena rozważanego w niniejszej sprawie zagadnienia konstytucyjnego nie powinna pomijać ukształtowanych dotychczas poglądów i stanowisk odnoszących się do kwestii dopuszczalnej ingerencji w sferę prawa do prywatności osób publicznych, które były formułowane przede wszystkim na tle podstawowych regulacji kodeksu cywilnego o ochronie dóbr osobistych każdego człowieka (art. 23 i art. 24 k.c.), w związku z wypowiedziami prasowymi.
Uwagi w tym przedmiocie mogą mieć jedynie znaczenie pomocnicze. Po pierwsze, nie jest dopuszczalne w sprawie konstytucyjnej wywodzenie jakichkolwiek ostatecznych wniosków z wykładni i stosowania prawa kształtujących się w odniesieniu do regulacji ustawowych. Musiałoby to bowiem oznaczać interpretację normy konstytucyjnej poprzez regulację ustawową. Po drugie, zagadnienie prywatności osób publicznych było analizowane w orzecznictwie przede wszystkim na gruncie spraw związanych z wyznaczaniem granic wolności wypowiedzi prasowej, podczas gdy w sprawie niniejszej chodzi o kwestię informacji obowiązkowo udostępnianej w instytucji publicznej. Trybunał Konstytucyjny stoi jednak na stanowisku, że pewne ogólniejsze tendencje wypracowane dotychczas w orzecznictwie na gruncie istniejącego stanu prawnego, odnoszące się do kwestii przyjmowanego standardu w sprawach związanych z oceną zakresu chronionej prywatności osób publicznych, a także uznawanych preferencji aksjologicznych w wypadku zachodzącej kolizji dobra, jakim jest prawo do informacji i transparentności życia publicznego z jednej strony, z chronioną prywatnością z drugiej strony - nie mogą być obojętne dla ustalenia analizowanych w niniejszej sprawie kwestii konstytucyjnych. Na tym tle nasuwają się następujące wnioski.

Należy przede wszystkim stwierdzić, że orzecznictwo, z pełnym poparciem doktryny, co najmniej od początku lat dziewięćdziesiątych przyjmuje zróżnicowany standard (zakres) ochrony prywatności w zależności od tego, czy zakres udostępnianej informacji dotyczy osoby publicznej czy też innego podmiotu.

W pierwszym wypadku - w odniesieniu do osoby publicznej - zakres dopuszczalnej ingerencji w sferę prywatności jest ujmowany znacznie szerzej.
Kontratypem bezprawności naruszenia jest w wypadku osób publicznych silnie podkreślany interes ogólny nakierowany na zapewnienie przejrzystości działań wszystkich osób sprawujących funkcje publiczne. Prywatność tych osób musi więc - w zderzeniu z wolnością wypowiedzi prasowej, której granice wyznacza m.in. art. 14 ust. 6 ustawy z 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.; dalej: prawo prasowe) - ulec ograniczeniu, a przekaz pewnych informacji odnoszących się do sfery życia prywatnego nie może być uznany za bezprawny w rozumieniu art. 24 k.c. (por. np. orzeczenie SN z 12 września 2001 r., V CKN 440/00, OSN 2002, nr 5, poz. 68 - dotyczące publikacji o zarobkach prezesa spółdzielni mieszkaniowej).

Po drugie, również w odniesieniu do osób publicznych poszerzenie sfery dostępności nie oznacza wyłączenia ochrony sfery życia prywatnego. Wkroczenie w sferę prywatności tych osób musi być więc zawsze uzasadnione istotnymi racjami interesu publicznego, pozostawać w związku z wykonywaną działalnością publiczną oraz nie może mieć na celu wyłącznie zaspokojenia czystej potrzeby sensacji po stronie odbiorców takiej informacji (por. wyrok SN z 11 października 2001 r., II CKN 559/99, OSN nr 6/2002, poz. 82 - dotyczące ujawnienia informacji o życiu rodzinnym wicemarszałka Sejmu).
Po trzecie, w orzecznictwie sądowym utrzymują się różnice w sposobie ujmowania i charakterystyki związku między działalnością publiczną a życiem prywatnym, którego istnienie jest konieczną przesłanką uchylenia bezprawności udostępnienia informacji o życiu prywatnym osoby publicznej (por. np. węższe, bezpośrednie ujęcie tego związku w wyroku SN z 17 kwietnia 2002 r., IV CKN 925/00, OSP nr 5/2003, poz. 60; szersze ujęcie w orzeczeniu SN z 6 marca 1991 r., I PR 469/90, OSP nr 5/1992, poz. 117, w którym dopuszczalność szerszej ingerencji w sferę życia prywatnego odnosi się do zawodów związanych ze szczególnym stopniem społecznego zaufania; podobnie orzeczenie SN z 7 czerwca 2001 r., III CKN 266/00, Lex nr 52377 - odnoszące się do szerokiego ujęcia pojęcia działalności publicznej).
Przeważa stanowisko, że nie jest możliwe wypracowanie w tej kwestii jednoznacznych i wyczerpujących kryteriów, które mogłyby się odnosić do wszystkich sytuacji. Ocena w tych sprawach będzie więc z natury rzeczy zrelatywizowana do istniejących, konkretnych okoliczności i uwarunkowań.

Zaprezentowany wyżej przegląd stanowisk pozwala uznać, że na poziomie orzecznictwa sądowego były konfrontowane analizowane także w niniejszej sprawie wartości konstytucyjne: prawo do informacji, silnie związane z postulatem pełnej przejrzystości życia publicznego w państwie demokratycznym, z prawem do ochrony życia prywatnego. Konfrontacja ta wskazuje na coraz wyraźniejsze preferencje udzielane wartości, jaką jest jawność i przejrzystość związana ze sprawowaniem funkcji publicznych.

Orzecznictwo polskie, czerpiąc w szerokim zakresie z orzecznictwa ETPC, kształtującego się na tle art. 8 i art. 10 europejskiej Konwencji, nie dostrzegło, także po wejściu w życie nowej Konstytucji, w samej dopuszczalności szerszej ingerencji w sferę prywatności osób publicznych naruszenia normy konstytucyjnej związanej z gwarancją prawa do życia prywatnego (art. 47 Konstytucji).

5.

Ocena zgodności art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji z art. 61 ust. 3 w związku z art. 47 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.

5.1.

Prawo do ochrony życia prywatnego (art. 47 Konstytucji) jako przesłanka ograniczenia prawa do informacji gwarantowanego w art. 61 Konstytucji.

Art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji dotyczy wspomnianej "sfery granicznej" między zakresem życia publicznego i prywatnego jednostki.

Podstawowa teza zawarta we wniosku wskazuje na niedopuszczalność ograniczania prawa do życia prywatnego ze względu na wartości inne niż wyraźnie wymienione w art. 31 ust. 3 oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji. Analiza branego tu pod uwagę kompleksu norm konstytucyjnych (art. 61, art. 47 i art. 31 ust. 3) prowadzić może tymczasem prima facie do paradoksalnego wniosku, że każde z praw korzystających z gwarancji konstytucyjnej: prawo do prywatności i prawo dostępu do informacji może być w kategoriach proporcjonalności traktowane jako podstawa wytyczenia ingerencji w sferze drugiego prawa: prawo do prywatności będzie więc tworzyło, na tle takiego założenia, barierę ingerencji w sferę prawa do informacji, a prawo do informacji będzie - wręcz przeciwnie - uzasadniało ingerowanie w sferę prawa do prywatności. Na tym poziomie analizy nie jest zatem możliwe rozstrzygnięcie zaistniałej kolizji praw.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, można jednak wyprowadzić istotne wnioski z przeprowadzanej wyżej analizy samego pojęcia informacji dotyczących działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. W ten sposób bowiem może nastąpić określenie przedmiotu ograniczeń, o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji, a w konsekwencji także zakresu zastosowania tego przepisu.

Zasadniczym elementem dotychczasowych ustaleń było stwierdzenie, że w odniesieniu do informacji dotyczących działalności instytucji publicznych mamy do czynienia z daleko idącym przenikaniem się sfery informacji odnoszących się do działań tych instytucji jako takich oraz informacji o zachowaniach funkcjonariuszy publicznych, w tym także obejmujących sferę życia prywatnego tych osób. Przeprowadzenie jednoznacznej i precyzyjnej cezury nie jest w takich wypadkach możliwe, należy przy tym założyć, że ustawodawca konstytucyjny czerpał swoje inspiracje w tym zakresie z ukształtowanego dorobku i standardów demokratycznych. Jak wskazano wyżej, zgodnie z tymi standardami, wartość, jaką stanowi transparentność życia publicznego, przeważa nad bezwzględną ochroną prawa do życia prywatnego osób publicznych.

Sposób interpretacji pojęć konstytucyjnych o niedookreślonym zakresie semantycznym powinien uwzględniać standardy przyjmowane we wspólnej przestrzeni prawnej państw demokratycznych. Nie można abstrahować od kierunków wykładni i tendencji występujących w innych systemach prawnych opartych o tym samym lub zbliżonym systemie wartości konstytucyjnych. W konsekwencji punktem odniesienia oceny wyznaczającej granice dopuszczalnej ingerencji (w świetle art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji) jest taka treść konstytucyjnego prawa do informacji, które zgodnie z przyjmowanymi standardami (także w świetle rysujących się wyraźnie tendencji w dotychczasowym orzecznictwie konstytucyjnym) rozumiane jest szerzej - jako odnoszące się również do informacji ze sfery życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, o ile mają one związek z działalnością publiczną.

W świetle takiego założenia nie można by się zgodzić z tezą wnioskodawcy, że już sama dopuszczalność żądania informacji - w świetle art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji - obejmujących sferę życia prywatnego narusza przyjęte standardy konstytucyjne. Problem leży bowiem nie w pytaniu, czy już samo wkroczenie informacji publicznej w sferę chronionej prywatności jest naruszeniem Konstytucji, ale w pytaniu odnoszącym się do dopuszczalnej głębokości i zakresu takiej ingerencji.

Wydaje się oczywiste, że nie można założyć, iż racjonalnie działający ustawodawca konstytucyjny z jednej strony zakreśla wyraźnie i stosunkowo szeroko gwarancje konstytucyjne dla prawa do informacji o działalności instytucji publicznych, a z drugiej wyłącza z treści tego prawa jego istotny komponent, odnoszący się do osób pełniących funkcje publiczne w zakresie, w którym realizacja tego prawa dotykałaby elementów sfery prywatnej tych osób. Takie rozwiązanie byłoby dysfunkcjonalne i nie ma podstaw przyjmowania interpretacji art. 61 Konstytucji, która nie dałaby się pogodzić z zasadami racjonalności wykładni.

W ten sposób należy dojść do przekonania, że art. 61 ust. 3 Konstytucji (podobnie jak art. 31 ust. 3), wskazując w szczególności na prawa i wolności innych osób jako podstawę ograniczenia dostępności do informacji publicznej, nie może być rozumiany jako zawierający kategoryczny zakaz jakiejkolwiek ingerencji w sferę prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Kłóciłoby się to z przyjętym dość powszechnie sensem prawa do informacji i z racjonalnością założeń, rozwiązań na szczeblu konstytucyjnym.
Należy więc uznać, że art. 61 Konstytucji, ze względu na treść gwarantowanego prawa, jego naturę i zakres, tworzy per se wyłom w sferze prawa do prywatności chronionego w art. 47 Konstytucji. Przedmiotem ingerencji dopuszczalnej na tle art. 61 ust. 3 Konstytucji jest prawo zawierające w sobie komponent w postaci prywatności osób pełniących funkcje publiczne i w takiej postaci istnieje ono na tle art. 61 ust.1 Konstytucji.

Ustawodawca może (a nawet powinien w określonych sytuacjach) podjąć interwencję zmierzającą do ograniczenia tak zakreślonego prawa, ale to dopiero od analizy konkretnych uwarunkowań może zależeć, w jakim stopniu pewne elementy prawa do informacji o działalności instytucji publicznych zostaną ograniczone i zawężone. Nie może też budzić wątpliwości, że samo prawo do informacji (obejmujące także pewną sferę prywatności osób pełniących funkcje publiczne) znajduje swoje wyraźne, bezpośrednie oparcie w normie konstytucyjnej art. 61 ust. 1 i - inaczej niż przyjmuje to wnioskodawca - tak właśnie ujęta treść tego prawa nie potrzebuje swojego dodatkowego uzasadnienia w innej normie konstytucyjnej. Podstawa konstytucyjna jest natomiast w tej sytuacji niezbędna dla wprowadzenia regulacji ustawowej zmierzającej do ograniczenia prawa do informacji. W takim wypadku muszą być spełnione wymagania proporcjonalności określone w art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji.

Wynika z tych rozważań wniosek, że art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji, przez dopuszczenie dostępności - w pewnym zakresie - informacji o życiu prywatnym osób pełniących funkcje publiczne, czerpie podstawę i moc bezpośrednio z samej normy konstytucyjnej. Przepis ten potwierdza jedynie istnienie prawa konstytucyjnego. Problem, który nie jest jasno eksplikowany we wniosku, leży więc w zupełnie innej sferze, a mianowicie wiąże się z pytaniem, czy kwestionowana regulacja art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji nie stwarza podstawy do wkraczania w sferę życia prywatnego, w zakresie obejmującym również elementy niezwiązane z pełnieniem funkcji publicznych; czy przepis ten jest więc dostatecznie mocno i wyraźnie dookreślony z punktu widzenia wymagań konstytucyjnych. Kwestia ta wymaga rozważenia z uwzględnieniem wskazanych wzorców konstytucyjnych w art. 31 ust. 3 oraz art. 61 ust. 3.

Ostatnia modyfikacja: 2012-12-13
Szymon Osowski
Wydrukuj skomentuj

CC | Sieć Obywatelska - Watchdog Polska, ul. Ursynowska 22/2, 02-605 Warszawa, +48 22 844 73 55, dip@lgo.pl | CMS: e-ppi.pl | Wygląd strony: Agencja BO TAK!
Inne nasze programy:    fundusze sołeckie watchdog