To jest archiwum! Aktualna strona znajduje się pod adresem: www.informacjapubliczna.org

Artykuł Piotra Waglowskiego „Opłaty i cenniki dostępu do informacji publicznej i zarządzenia naruszające ustawę” opublikowany na portalu prawo.vagla.pl stał się podstawą do zebrania przeze mnie kilku spraw związanych z cennikami i opłatami za udostępnienie informacji publicznej.

Przedstawienie tego problemu wymaga przypomnienia stanowisk doktryny w zakresie wyznaczenia kosztów w dostępie do informacji i orzeczeń sądów (w tym Trybunału Konstytucyjnego).

Forma wyznaczenia opłaty i problem cenników

Jako pierwsze i moim zdaniem przesądzające przez pierwsze lata obowiązywania ustawy o dostępie do informacji publicznej, a często powracające, stanowisko odnośnie sposobu wyznaczenia kosztów wskazała M. Jaśkowska w publikacji „Dostęp do informacji publicznych w orzecznictwie NSA”, (2002), Można więc przyjąć, że na podstawie art. 264 par. 1 kpa ustalenie opłaty następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, a następnie skarga do NSA.

Podobnie wypowiedział się w  komentarzu do ustawy o dostępie do informacji publicznej S. Szustera (LEX „Komentarz do art.15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej”):  ustalenie opłaty następuje zgodnie z art. 264 § 1 k.p.a. w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego (…).

Pozarządowe Centrum Dostępu do Informacji Publicznej wsparło jednego z mieszkańców w sprawdzeniu tej drogi w przypadku wyznaczenia kosztów za udostępnianie informacji publicznej.

Pobierz: skarga pierwsza.

Pobierz: skarga druga.

Obie skargi nie zostały uwzględnione, jednak w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1094/07 skład orzekający wskazał w uzasadnieniu na dwie ważne sprawy:

• Wysokość opłaty, pobieranej za dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, ma każdorazowo odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji. Sąd podziela w tym zakresie argumenty skargi, że wszelkie opłaty wprowadzone w formie stawek ryczałtowych stanowiłyby naruszenie art. 7 ust. 2 i art. 15 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozstrzygnięcie zawarte w art. 15 ust.1 wspomnianej ustawy ma charakter uznaniowy, gdyż z brzmienia ustawy wynika możliwość jej ustalenia, a nie obowiązek.

• Zgodnie z przepisem art. 15 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot obowiązany do udostępnienia informacji powiadamia o wysokości opłaty. Ustawodawca nie precyzuje w jakiej formie ma zostać dokonane owe powiadomienie. W ocenie Sądu powiadomienie o jakim mowa we wspomnianym art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest czynnością, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (…). Analiza powyższych elementów wskazuje, że powiadomienie o wysokości opłaty nie jest decyzją ani też postanowieniem. Zostało skierowane do skarżącego - wnioskodawcy, który nie jest podporządkowany organizacyjnie ani służbowo organowi podejmującemu czynność. Czynność została skierowana do indywidualnie oznaczonego podmiotu. Nadto czynność ma charakter publicznoprawny, gdyż wpływa w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa. Co prawda organ nie może uzależnić udzielenia informacji publicznej od uprzedniego zapłacenia kwoty wynikającej z powiadomienia ale powiadomienie może być przedmiotem roszczenia wobec wnioskodawcy ze strony organu. Nie ulega też wątpliwości, że akt dotyczy uprawnienia istniejącego po stronie organu i wynikającego z przepisu prawa - tj. art. 15 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd odrzucił możliwość wprowadzenia cenników i jednocześnie wskazał możliwość kwestionowania wyznaczenia opłaty. Pierwsze o tyle wydaje się znaczące, iż w wyroku z dnia 16 września 2002 r. Trybunał Konstytucyjny, sygn. akt K 38/01 (co było podniesione w obu skargach) wskazał, że znaczy to, iż z mocy prawa z „zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich” wyłączone są takie aspekty proceduralne, które by np. przesądzały o odpłatności lub bezpłatności dostępu do dokumentów, wyznaczały terminy mogące zagrozić realności tego dostępu, itp.

Jednocześnie wspierając się wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich  wystąpiło do wojewody, aby w ramach swoich kompetencji uchylił obowiązujące zarządzenie w Szczecinie.

Pobierz: pismo skierowane do wojewody.

Wojewoda uznał zarzuty jedynie odnośnie wprowadzonego w zarządzeniu algorytmu przeliczania czasu pracy urzędnika, iż wykracza poza przepis art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast odnośnie cennika wojewoda uznał, iż Prezydent Miasta miał podstawy prawne do wydania takie zarządzenia.

Pobierz: odpowiedź wojewody.

W  wyniku działania wojewody, WSA w Szczecinie, oddalił skargę Prezydenta Miasta Szczecina na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody uchylające przepis umożliwiający wyliczenie kosztów pracy urzędnika (WSA w Szczecinie z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 1006/07).

Sąd wskazał, iż zgodzić należy się z Wojewodą, iż praca pracownika związana z przygotowaniem informacji stanowi podstawowy wyraz funkcjonowania organu, który ponosi koszty, wykonując swoje ustawowe zadania. Kosztami tymi nie może być obciążony podmiot żądający udostępnienia informacji.

W tym miejscu warto wspomnieć o Zarządzeniu Nr 61/05/DO Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 września 2005 r. w sprawie udostępniania informacji publicznej w Ministerstwie Sprawiedliwości, które posłuży mi do wskazania elementów problematycznych związanych z opłatami za dostęp do informacji publicznej.

Minister wskazał, że Jeżeli całkowity koszt realizacji wniosku przekracza 10 zł, Dyrektor wydaje postanowienie o koszcie udostępnienia informacji i przekazuje je wnioskodawcy.  Zastanawiające jest obowiązywanie tego cennika, ze względu na zapadające wyroki i tak np. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 850/07:

W świetle powyższego, Sąd był zobowiązany do uwzględnienia skargi z dalej idącym skutkiem, niż tylko uchylenie postanowień, o co wnosiło S. Postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] zostało bowiem wydane bez podstawy prawnej i - jako dotknięte wadą nieważności - winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Tymczasem organ zaskarżonym postanowieniem utrzymał je w mocy, dlatego też Sąd stwierdził nieważność obu podjętych postanowień.

Mimo że wyrok ten nie utrzymał się przed NSA z powodu niewłaściwej reprezentacji podmiotu skarżącego to 28 stycznia 2010 r. WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1974/09 wydał wyrok w uzasadnieniu, którego powtórzył argumentację z roku 2007 i rozszerzył ją o rozumienie kosztów dodatkowych, wskazując:

Stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy o dostępnie do informacji publicznej, ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii dokumentu następuje w formie aktu, stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty. Powyższy przepis nie wymaga jednak określenia wysokości kosztów w formie postanowienia, bowiem jest to akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z uwagi na stwierdzone uchybienia organu (wydanie postanowienia w tym przedmiocie), należało uchylić zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, iż ustalona przez organ opłata, w wysokości 1 zł od strony kserokopii, na podstawie zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 września 2005 r. nr 61/05/DO w sprawie udostępnienia informacji publicznej w Ministerstwie Sprawiedliwości, nie znajduje umocowania ustawowego. Powyższe zarządzenie jest aktem wewnętrznym, wydanym w oparciu o art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, nie może zatem stanowić podstawy do innej wykładni, niż wynikająca z treści art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Stosownie do art. 15 ust. 1 omawianej ustawy, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej "dodatkowym kosztom" związanym ze wskazanym we wniosku sposobem jej udostępnienia lub koniecznością przekształcenia tych informacji. Wykładnia tego przepisu (w kontekście ogólnej reguły bezpłatności udzielania informacji publicznej – art. 7 ustawy) prowadzi do wniosku, że żądana opłata winna odpowiadać kosztom rzeczywistym, realnym, adekwatnym do poniesionych.

W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy cena rynkowa wykonania kserokopii wynosi 8 gr, żądana przez organ kwota 1 zł, dziesięciokrotnie przewyższająca ceny rynkowe, musi zostać uznana za opłatę nieekwiwalentną.

Nie ulega wątpliwości, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie uzależniają udostępnienia żądanych informacji od uiszczenia żądanej opłaty – "dodatkowego kosztu". Uprawnienie organu do jej pobrania powstaje dopiero po udostępnieniu informacji.

Uprawnienie do określenia "dodatkowych kosztów" powstaje dopiero po udostępnieniu informacji. Przedwczesnym zatem jest ich ustalanie przed udostępnieniem żądanych informacji, tym bardziej, że taki akt rodzi zobowiązanie finansowe.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ ustali i wykaże, że żądane informacje zostały skarżącej spółce udostępnione, a jeżeli tak, wyda stosowny akt, określający wysokość rzeczywiście poniesionych kosztów dodatkowych. Prawidłowo też pouczy stronę o przysługującym jej środku zaskarżenia, kwalifikując określenie wysokości kosztów jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zatem sąd uznaje, iż zarządzenie nie znajduje umocowania w ustawowego, czyli zostało wydane bez podstawy prawnej i dodatkowo swoim zakresem narusza obowiązujące przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Można byłoby się spodziewać, iż po takiej interpretacji dokonanej przez Sąd Minister Sprawiedliwości (nie odwoływał się o tego wyroku) uchyli swoje zarządzenie. Czego jak wynika z BIPu do dziś nie uczynił.

Poza tym zwrócić należy uwagę na stanowisko sądu odnośnie „dodatkowych kosztów” i procedury kwestionowania wyznaczenia kosztów. Za trafne należy uznać odniesienie się przez sąd do kosztów kopii komercyjnych. Jednak należy uczynić zastrzeżenie, iż opłaty z udostępnienie informacji publicznej muszą być związane z rzeczywistymi kosztami np. wykonania kopii, które z punktu widzenia administracji nie mogą wiązać się z zyskiem. Przyjęcie takie stanowiska wskazuje, iż koszt komercyjny wykonania kopii będzie zawsze wyższy niż  rzeczywisty koszt wykonania kopii w urzędzie (co rodzi pytanie jak to obliczyć). Inaczej będzie się małą sytuacja w przypadku udostępnienia informacji na nośniku jaki urząd będzie musiał nabyć lub nabywa. W takim przypadku dodatkowy koszt będzie ceną jednostkową takie nośnika.

Ostatecznie, co należy podkreślić, sąd wskazał, iż ustalenie dodatkowych kosztów powinno nastąpić po udostępnieniu informacji i dopiero taki akt można próbować skarżyć.

Przypadek jednej z gmin i stanowisko wojewody

W kontekście powyższych wyroków z ciekawością spojrzeć należy na przygotowany w Urzędzie Gminy Chocianów wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który zawiera możliwość wskazania za jaką cenę chcemy informację publiczną.
Polecam również zarządzenie w sprawie odpłatności, które jest również umieszczone na stronie BIP tego urzędu.

Odnośnie rozwiązań przyjętych w gminie Chocianów wypowiedział się wojewoda, nie uznając stanowiska, iż zarządzenie odnośnie kosztów może naruszać prawo.

Pobierz: pismo wojewody.

Reasumując:

• Koszty udostępnienia informacji nie mogą wynikać z ustalonego cennika, który wskazuje stałe cenny za określoną formę udostępnienia,
• Każde wyznaczenie kosztów musi być jednostkowe i odnosić się do określonego żądania.

Sposób wyznaczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej

Wyznaczenie kosztów udostępnienia, poza problemami związanymi z przepisami wprowadzającymi stałe opłaty, wiąże się również z pytaniem kiedy i w jaki sposób wyznaczyć koszty zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wydaje się, że w sądownictwie zarysował się pogląd, który pojawił się w dwóch sprawach z niżej wskazaną rozbieżnością.

Pierwsza rozstrzygnięta przez WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1346/05 i następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny  w dniu 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 950/07.

Drugie dotyczy postępowania, które dwukrotnie było rozstrzygane zarówno przez WSA i przez NSA (I OSK 1022/08 - Postanowienie NSA z dnia 18 września 2008 r. – wcześniej do tej sprawy wyroki: II SA/Wa 459/08 - Wyrok WSA w Warszawie  z dnia 18 czerwca 2008 r. i pierwotnie I OSK 581/07 - Wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r.; II SA/Wa 791/06 - Wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2007 r.).

W pierwszej sprawie WSA w Krakowie wskazał, iż ustalenie rzeczywistych kosztów następuje w drodze postanowienia.

Realizacja tegoż uprawnienia z całą pewnością nie może nastąpić w oparciu o "powiadomienie", ale w oparciu o akt mogący stanowić podstawę do sporządzenia ewentualnego tytułu wykonawczego i podlegający kontroli strony. Takim aktem może być jedynie postanowienie organu, wydane przy zastosowaniu art. 265 kpa. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego do spraw z zakresu ustawy o dostępie do informacji publicznej mają co prawda ograniczone zastosowanie, ale dotyczy to przede wszystkim norm regulujących postępowanie jurysdykcyjne. Wymieniony zaś przepis pomieszczony został poza działami kpa regulującymi to postępowanie , w odrębnym i równoległym dziale kodeksu. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie ma przeszkód, aby organ mógł realizować swe uprawnienie do pobrania kosztów posługując się opisanym narzędziem. Postanowienie wydane w oparciu o art. 265 kpa będzie stanowiło jedyny prawnie dopuszczalny sposób wykazania i naliczenia rzeczywiście poniesionych dodatkowych kosztów, będzie podlegało - także w zakresie granic uznania administracyjnego - kontroli instancyjnej, zatem i prawa strony będą w zupełności zachowane. W sprawie tej NSA rozstrzygając skargę kasacyjną nie wypowiedział się jednakże odnośnie tego stanowiska. A jedynie wskazał, iż powiadomienie o możliwości poniesienia opłaty za udostępnienie informacji publicznej nie jest aktem, który można zakarżyć uznając:  Możliwość powiadomienia nie da się zaś pomieścić w kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Natomiast w drugiej sprawie sądy wskazały, iż wyznaczenie dodatkowych kosztów następuje drodze aktu określającego obowiązku wynikające z przepisów prawa. Sądy stwierdziły, iż pierwotne zawiadomienie o możliwości wystąpienia kosztów w udostępnieniu informacji publicznej zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w żadnym wypadku nie może być traktowane jako otwierające możliwość zaskarżenia. Dopiero udostępnienie informacji zgodnie z procedurą wskazaną w art. 15 ust. 2 udip pozwala wyznaczyć koszty i w stosunku do takiego aktu należy wnieść wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i następnie skargę do sądu administracyjnego.

Kwestia ta została zasygnalizowana w Informacji o działalności sądów administracyjnych w 2008 roku na stronie 232: Rozbieżność występuje natomiast w odniesieniu do formy, w jakiej może nastąpić nałożenie kosztów za udzielenie informacji. W ustawie nie wskazano bowiem takiej formy, jedynie w ogólny sposób określono materialne przesłanki, w oparciu o które może być pobrana opłata odpowiadająca tym kosztom (art. 15 ustawy).

Przytoczenia wymaga również ostatnio wydany wyrok tym razem Sądu Rejonowego Katowice-Wschód z dnia 27 kwietnia 2010 r.,, sygn. akt I C 19/10, który oddalił powództwo o zapłatę dodatkowych kosztów udostępnienia informacji publicznej. Sąd ten wskazał na 3 ważne kwestie jakie już były wyżej przeze mnie poruszane.

Po pierwsze: W ocenie tutejszego sądu, ustalenie na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji opłaty za udostępnienie informacji publicznej, odbywa się w trybie postępowania administracyjnego – postanowienie, na które służy zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego – dla uzasadnienia tego stanowiska sąd wskazał na publikację M. Jaśkowskiej przytaczaną przeze mnie na samym początku. Należy podkreślić,  że sąd rozpoznał sprawę zgodnie z art. 199¹ Kodeksu postępowania cywilnego, ze względu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, czyli sąd powszechny nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe.

Po drugie sąd bezwzględnie wskazał, iż  na podstawie wskazanego przepisu dopuszczalne jest pobieranie opłaty odpowiadającej rzeczywistym kosztom, które są ściśle związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.

I ostatecznie sąd podniósł, iż tworzenie cenników, wprowadzanie zryczałtowanej wysokości opłat za udostępnianie informacji publicznej, przesadzających z góry wysokość opłaty za udostępnienie informacji publicznej, narusza przepisy ustawy o odstępie do informacji publicznej. Każdy cennik stanowi bowiem rodzaj ryczałtu, a ten z istoty nie odpowiada kosztom rzeczywistym. Art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje na koszty dodatkowe, a zatem koszty rzeczywiście poniesione.

Tym samym sąd cywilny potwierdził zasady określania wysokości kosztów udostępnienia informacji publicznej.

Jednakże cały czas postaje kwestia możliwości egzekucji prawidłowo wyznaczonych kosztów dodatkowych. Zasygnalizować należy, iż doktryna i orzecznictwo wskazuje raczej na możliwość egzekwowane kosztów udostępnienia informacji publicznej w postępowaniu administracyjnym, co też pojawia się w cytowanych przeze mnie wyrokach.

Wydaje się jednak, iż sądy administracyjne aprobują stanowisko stwierdzające, iż wyznaczenie kosztów udostępnienia informacji publicznej nie następuje w drodze postanowienia, a jest czynnością wskazaną  art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Reasumując:

• Wyznaczenie kosztów udostępnienia zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej powinno być wyznaczone indywidualnie do każdego przypadku,
• Koszty pracy nie są kosztami dodatkowymi,
• Wysokości kosztów dodatkowych można poszukiwać w oparciu o koszty komercyjne, z tym zastrzeżeniem, iż działalność komercyjna zakłada zysk,
• Wyznaczenie kosztów (mimo rozbieżności) winno nastąpić w formie aktu ustalającego obowiązki wynikające z prawa,
• Akt taki powinien zostać wydany dopiero po udostępnieniu informacji publicznej i nie powinno się go utożsamiać z powiadomieniem o możliwości wystąpienia kosztów na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Koszt udostępnienia zostaje określony po rzeczywistym udostępnieniu informacji publicznych,
• Od tego „aktu” jeżeli nie zgadzamy się z wyznaczeniem kosztów lub ich wysokością takiego w terminie 14 dni powinniśmy złożyć wezwanie do usunięcia naruszenia prawa,
• Następnie jeżeli nie uwzględniono naszego stanowiska przysługuje nam skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego,
• Udostępnienie informacji publicznej nie może być uzależnione od pierwotnego uiszczenia opłaty z udostępnienie informacji publicznej,
• art. 15 ust. 1 przewiduje możliwość wyznaczenia kosztów udostępnienia informacji publicznej - wystąpienie kosztów dodatkowych nie generuje automatycznie obowiązku opłaty.

Na końcu zaznaczyć należy, co słusznie wskazuje Piotr Waglowski, iż w art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawodawca zobowiązał podmioty udostępniające informację publiczną do umożliwienia kopiowania i wydruku żądanych informacji. Czy zatem w kontekście art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej w ten sposób może wiązać się z kosztami?