To jest archiwum! Aktualna strona znajduje się pod adresem: www.informacjapubliczna.org

prof. dr hab. Bogusław Banaszak i dr Michała Bernaczyk, Konsultacje społeczne i prawo do informacji o procesie prawotwórczym na tle Konstytucji RP oraz postulatu „otwartego rządu”. Dziękujemy Komitetowi Redakcyjnemu "Zeszytów Naukowych Sądownictwa Administracyjnego" oraz autorom za zgodę na opublikowanie artykułu na naszej stronie. 

Na zachętę wybraliśmy fragmenty związane z wpływem obywateli na rządzenie. Nie podajemy w nich przypisów.

(…) najnowsze wydarzenia (nowelizacja ustawy o dostępie do informacji publicznej, wdrażanie  tzw. ustawy refundacyjnej, kwestia podpisania i ewentualnej ratyfikacji Anti-Counterfeiting Trade Agreement, projekt podwyższenia wieku emerytalnego), wskazują, że suweren nie chce być sprowadzany do roli – jak to prowokacyjnie (aczkolwiek nie bez cienia racji) określił niegdyś D. Dudek - „wielkiego nieobecnego”. Suweren lub co najmniej liczne grupy społeczne bądź grupy interesów chcą uczestniczyć w procesie wykonywania władzy, dlatego w niniejszym artykule staramy się udzielić odpowiedzi na trzy zasadnicze pytania:

1. Czy konstytucja RP dostrzega jakąkolwiek przestrzeń pomiędzy demokracją przedstawicielską a demokracją bezpośrednią (art., 4 ust. 2 Konstytucji) umożliwiającą wdrożenie koncepcji „otwartego rządu”?

2. W jaki sposób istniejące instytucje prawne umożliwiają obywatelom udział w procesach decyzyjnych?

3. Jaką rolę odgrywają Naczelny Sąd Administracyjny i wojewódzkie sądy administracyjne w rozwoju i ochronie obywatelskiej partycypacji?

(…)

Współczesna koncepcja otwartego rządu obejmuje element partycypacji w procesach decyzyjnych, co oznacza, że bez większego ryzyka błędu można wskazać jej trzy stałe elementy:

a) Jawność działania władzy publicznej umożliwiająca poznanie przyczyn, motywacji lub materiałów wykorzystanych w procesie stanowienia lub stosowania prawa.  

b) Otwartość sensu stricto, co oznacza, że rząd wysłuchuje obywateli i bierze ich stanowisko pod rozwagę w trakcie projektowania i wdrażania swej polityki.

c) Odpowiedzialność władzy publicznej wobec suwerena za działania i zaniechania.

(…) nie chodzi zatem o zapewnienie wiedzy „po fakcie” , ale o umożliwienie dostępu do wiedzy o aktualnych wydarzeniach. Możliwość obserwacji przebiegu procesów „w czasie rzeczywistym” daje faktyczną przesłankę do dyskusji nad rozważanymi problemami, zanim przyjmą one formę ostatecznych rozstrzygnięć. 

Dekada stosowania u.d.i.p. oparła się na niekwestionowanym poglądzie, że „informacja o sprawie publicznej” to „każda wiadomość  tworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zdań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym i mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów.”

Jurydyczna definicja informacji publicznej legła u podstaw tysięcy wyroków zapadających w sprawach dostępu do informacji publicznej i nie budzi naszych zastrzeżeń (…) Teoretycznie rzecz ujmując, tak szerokie rozumienie informacji publicznej pozwala suwerenowi na dostęp do informacji o procesach decyzyjnych, jego uczestnikach, stanowiskach władzy publicznej i grup interesu na nią oddziaływujących. Niestety, praktyka sądowoadministracyjna pokazuje, że jest to założenie teoretyczne, ponieważ w jednym z najnowszych wyroków NSA z 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11 dokonano poważnego wyłomu w sposobie interpretowania „sfery faktów” (…) Naszą głęboką rezerwę budzi pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku „Informację publiczną stanowią wyłącznie dane obiektywne lub fakty a nie kwestie ocenne czy postulatywne. Celem sporządzenia wnioskowanych opinii była potrzeba głębszego zapoznania się z istniejącym systemem ubezpieczeń społecznych w kontekście zamierzeń rządowych dotyczących wprowadzenia zmian w tym systemie. Opinie te nie odnoszą się zatem do projektu ustawy, zostały bowiem sporządzone przed dniem skierowania go do Sejmu (…). Mają jedynie walor poznawczy co do stanu, jaki miał podlegać zmianom w drodze ustawy proponowanej przez rząd.  Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu I instancji, że wszystkie dokumenty i informacje znajdujące się w posiadaniu Kancelarii Prezydenta RP, w tym również wszystkie opinie prawne i ekspertyzy, stanowią informację publiczną.”  Jeżeli ten pogląd zostanie utrzymany, będzie to oznaczać jedno z najdalej idących ograniczeń w dostępie do informacji publicznej i zasadnicze utrudnienie dla rozwoju obywatelskiej partycypacji.

Rosnąca świadomość prawna społeczeństwa może sprawić, że przedstawienie gotowego rozwiązania pod głosowanie powszechne może zostać odebrane jako wybór narzucony społeczeństwu,  a nie przezeń współtworzony. Takie działanie może zwiększyć nieufność wobec państwa, a wręcz kreować przeświadczenie, że konstrukcja mitycznej woli powszechnej jest wykorzystywana do legitymowania każdej decyzji rządzących. 

(…)

Wydaje się, że po 15 latach obowiązywania Konstytucji RP rośnie oddolna, obywatelska presja na zwiększenie dostępu do informacji i aktywnego uczestnictwa obywateli , której władze publiczne nie mogą już dłużej ignorować. Istotna część postulatów wynikających z koncepcji „otwartego rządu” jest adresowana do ustawodawcy, ale wskazaliśmy, że w polskim systemie prawnym istnieją już pewne instytucje wspomagające lub umożliwiające partycypację obywatelską. Ich wdrażanie objęto kontrolą legalności sądów administracyjnych, które mają obowiązek budować zaufanie obywateli do państwa oraz stanowionego (ale i stosowanego) przez nie prawa. Sądy administracyjne mają przede wszystkim konstytucyjny obowiązek „równoważącego” wpływania na władzę ustawodawczą i obszerną egzekutywę  (..) Nie zapominajmy, że władza ustawodawcza i wykonawcza znakomicie wykorzystują tajność do impregnowania się od odpowiedzialności przed suwerenem, a to największe zagrożenie demokracji.