To jest archiwum! Aktualna strona znajduje się pod adresem: www.informacjapubliczna.org

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2014 r. (sygn. I OSK 2549/13) stanowi jaskrawy przykład tego, jak nie należy interpretować konstytucyjnych praw obywatelskich. Zawarty w nim sposób rozumienia pojęcia informacji publicznej może prowadzić do znacznego ograniczenia możliwości sprawowania przez obywateli kontroli nad działalnością władzy publicznej. 

O jakie informacje chodziło?

W październiku 2012 r. Dziennik Gazeta Prawna opublikował artykuł “Przeciwnicy gazu łupkowego są podsłuchiwani. Rząd wie i nie reaguje”, w którym opisano proces inwigilowania przez koncerny energetyczne społeczności lokalnych przeciwnych wydobywania gazu z łupków. W artykule wspomniano o sporządzonym przez wysłannika koncernu energetycznego raporcie opisującym jedno ze spotkań antyłupkowych organizacji. Raport przekazano Ministerstwu Spraw Zagranicznych, to zaś dokonało jego analizy i oceny, a następnie przesłało wspomniany raport ze swoimi wnioskami m. in. do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Był sobie wniosek do MSZ.

Fundacja Stańczyka w trybie dostępu do informacji publicznej złożyła do MSZ wniosek o potwierdzenie przedstawionych w artykule informacji oraz udostępnienie treści raportu i ewentualnego pisma przewodniego przesyłanego wraz z raportem (dokumentacja sprawy TUTAJ). Ministerstwo udostępniło pismo przewodnie, jednocześnie jednak odmówiło udostępnienia samego raportu twierdząc, że nie stanowi on informacji publicznej.

Skarga do Sądu.

Fundacja nie zgadzając się z argumentacją MSZ złożyła właściwą w takiej sytuacji skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd uznał skargę Fundacji i zobowiązał Ministerstwo do udostępnienia rzeczonego raportu. W tej sytuacji MSZ wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, co poskutkowało wydaniem niepokojącego wyroku, będącego głównym tematem niniejszego artykułu.

Spór toczy się o to, jakie informacje stanowią informację publiczną, a zatem podlegają udostępnieniu. Wbrew pozorom nie jest to czysto prawniczy spór pozbawiony znaczenia. Ścierają się w nim różne poglądy na to, jakie są granice obywatelskiej kontroli działalności władzy, a więc - jakie są granice uczestnictwa obywateli w życiu publicznym. Przyjęcie określonego stanowiska na temat tego, co stanowi informację publiczną, niesie za sobą daleko idące konsekwencje.

Publiczne? MSZ: Tylko urzędowe dokumenty ...

Ministerstwo Spraw Zagranicznych zarówno w swojej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jak i w późniejszej odpowiedzi na skargę Fundacji, utrzymuje, że raport nie stanowi informacji publicznej, gdyż jest dokumentem prywatnym. Przymiot “publiczności” przysługiwać ma tylko dokumentom urzędowym, wytworzonym przez organy władzy publicznej lub inne podmioty, na które ustawa nakłada obowiązek udzielania informacji publicznej. Nigdy takiej informacji nie stanowią dokumenty prywatne, tj. wytworzone przez podmiot prywatny i skierowane do organu administracji publicznej.

Pogląd Ministerstwa stoi w rażącej sprzeczności nie tylko z poglądami zespołu Fundacji Stańczyka, ale także z ogólnie przyjętą linią orzeczniczą sądów administracyjnych (co potwierdził wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej sprawie). Tym niemniej znacznie bardziej niepokojąca jest treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

NSA kontra jawność?

Rozpatrując skargę kasacyjną MSZ, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dn. 20 maja 2014 r. wykazał się zupełnym niezrozumieniem istoty problemu. Odmawiając przymiotu “publiczności” raportowi ze spotkania posłużył się budzącą zdziwienie argumentacją. NSA wskazał, że stowarzyszenia są zrzeszeniami obywateli korzystającymi z dużej autonomii w zakresie formy działania i celów. Mogą one wypowiadać się w sprawach publicznych tylko za pośrednictwem osób upoważnionych do tego przez statut stowarzyszenia. Tak wyrażone stanowisko posiada status informacji publicznej. Wypowiedzi członków stowarzyszenia w trakcie spotkania organizacji antyłupkowych nie mają takiego charakteru, gdyż są to ich prywatne poglądy. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zapis spotkania również nie stanowi informacji publicznej.

Rozumowanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zdaje się pomijać cały kontekst sprawy (o czym dalej) i może mieć daleko idące konsekwencje w postaci ograniczenia konstytucyjnego prawa obywateli do informacji o działaniach organów władzy.

Prawo do informacji - powtórzmy!

Prawo dostępu do informacji publicznej jest konstytucyjnym prawem obywatelskim wynikającym z art. 61 Konstytucji RP. W związku z tym ustawy uszczegółowiające to prawo powinny być interpretowane w taki sposób, by gwarantować możliwie szerokie uprawnienia, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko (por. NSA w: wyrok z dnia 1 grudnia 2011 r. o sygn. I OSK 1550/11). W związku z powyższym informację publiczną na ogół słusznie definiuje się szeroko, np. jako:

wszystko to, co jest związane z funkcjonowaniem podmiotów realizujących zadania publiczne

(patrz: orzeczenie NSA z dn. 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2157/12) lub

Wszystko co znajduje się w polu zainteresowania podmiotów publicznych, (...) niezależnie od jakiego podmiotu pochodzi.

(wyrok NSA z dn. 2 czerwca 2011 r. o sygn. I OSK 281/11).

To dokument nie-urzędowy może być informacją publiczną czy nie?

Zdecydowanie trzeba postawić na pogląd, że objęte są prawem dostępu z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP - wszystkie dokumenty (a naszym zdaniem szerzej - nośniki informacji), na których organ pracuje, dzięki którym może wykonywać swoje zadania lub w których tę realizację dokumentuje (oczywiście pamiętamy o podstawach do ograniczenia dostępu decyzją).

Innymi słowy, dla nadania dokumentowi waloru “publiczności” nie ma znaczenia, czy jest to dokument prywatny, czy urzędowy. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. (wyrok NSA z dn. 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2311/12).

W momencie, gdy dokument jest wykorzystywany przez organ władzy publicznej w jakikolwiek sposób, staje się on informacją publiczną i podlega udostępnieniu. Taki pogląd dominował w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyr. NSA z dn. 9 lutego 2007 r. o sygn. akt I OSK 517/06, a także wyr. NSA z dn. 7 grudnia 2010 r. o sygn. I OSK 1774/10). Bardzo dobrze oddaje go fragment wyroku NSA z dn. 2 czerwca 2011 r. (o sygn. I OSK 281/11):

(...) osoba fizyczna, czy też prowadząca działalność gospodarczą dostarczając dokument do organu publicznego musi liczyć się z tym, że stanie się on informacją dostępną powszechnie.

Powyższe poglądy są zdecydowanie zgodne z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, który gwarantuje dostęp do dokumentów, nie przesądzając czy są to dokumenty urzędowe czy też nie.

Czy można więc wykładać pojęcia konstytucyjne definicjami z ustaw? Warto poważnie przemyśleć to pytanie i proponowaną przez niektórych sędziów NSA odpowiedź.

Clue problemu pominięte przez NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku pomija więc fakt absolutnie kluczowy - raport ze spotkania organizacji stał się informacją publiczną w momencie, gdy został wykorzystany przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych. MSZ z definicji (jak każdy organ władzy publicznej) nie realizuje innych zadań, niż zadania publiczne. Co za tym idzie, gdy skorzystało z rzeczonego raportu (analizując go, oceniając i przekazując innym instytucjom) - raport stał się informacją publiczną. Stał się informacją o przedmiocie działalności organu władzy publicznej.

W związku z powyższym nie ma znaczenia, czy wypowiedzi członków stowarzyszeń stanowiły informację publiczną zanim skorzystał z nich organ władzy publicznej. Przywoływanie w wyroku autonomii stowarzyszeń i prawa członków stowarzyszeń do wyrażania prywatnych poglądów mija się z celem.

Powyższe uwagi nie przekreślają jednak kompetencji MSZ do ewentualnego ograniczenia dostępu do treści dokumentu dla ochrony prawa do prywatności np. poprzez właściwą anonimizację dokumentu.

Paradoks sprawy.

Paradoksem tej sprawy staje się to, że pozornie chroniąc autonomię i prywatność, wypowiadających się działaczy ekologicznych, NSA i MSZ chronią autorów raportu. Chronią prywatne inicjatywy inwigilacji środowisk społecznych. Inicjatywy, które następnie jak TW w poprzednim systemie przekazują szczegółowe opisy, wypowiadających się aktywistów organom władzy publicznej. Które następnie formułują wnioski kierowane m.in. do służb specjalnych ... Czyż nie tak było w tej sprawie?

Sam MSZ to potwierdził [zobacz pismo przewodnie MSZ TUTAJ]. Lecz oczywiście skład orzekający [zobacz kto dokładnie i jak TUTAJ] pochyla się nad autonomią jednostek ...

Szkodliwe konsekwencje wyroku NSA.

Z wyrokiem NSA mogą wiązać się konsekwencje znacznie bardziej szkodliwe, niż nie upublicznienie przez MSZ jednego raportu. Niewłaściwą praktyką jest decydowanie, czy dokument zawiera informację publiczną i może być udostępniony, dopiero po uprzedniej analizie jego treści. Istota prawa dostępu do informacji publicznej zawiera się właśnie w tym, że informacja staje się publiczną już w momencie skorzystania z niej przez określone organy. Nie ma znaczenia, czy dokument zawiera zapis rozmów przedstawicieli stowarzyszeń, czy plan zagospodarowania przestrzennego.

Gdy podejmuje się rozważanie na temat tego, czy treść dokumentu zawiera odpowiednie informacje, prawo dostępu do informacji publicznej zaczyna być zagrożone. Naprawdę, czy można nie zauważyć tego paradoksu? Jeśli prawo do informacji jest prawem do informacji o działalności organu, to wszak dokument, który był przedmiotem analizy tego organu - jest informacją o jego działalności, czym zajmował się organ. Tymczasem ten aspekt jest całkowicie pomijany.

Po raz kolejny pojawia się aspekt prawa do prywatności (tu też wolność wypowiedzi jednostek) przeciwstawiany na zasadzie wyłączenia prawu do informacji. To zaś rodzi kolejny paradoks - po co nam art. 5 ustawy o dostępie i art. 61 ust. 4 Konsytucji, skoro te wartości się wyłączają?

Jeśli jednak pogodzimy się z tym, że te prawa się nachodzą i krzyżują, zobaczymy głęboki sens ww. przepisów. Zobaczymy, że informacja jak najbardziej może być jednocześnie publiczna i prywatna, tak samo jej nośnik - dokument może być prywatnym, a jednocześnie być przedmiotem prawa dostępu. Kwestia organu jak oceni tę kolizję i czy wyda informację czy też wyda decyzję o odmowie. Niestety kierunek z omawianego orzeczenia, to kierunek “wylania zawczasu dziecka z kąpielą”, a to wiemy wszyscy nie jest dobrą praktyką ...

"Last but not least"

Możliwość szerokiego dostępu do dokumentów, z których korzysta władza publiczna (niezależnie od tego, czy zostały przez nią wytworzone) ma szczególne znaczenie. Pozwala ona ocenić i zrozumieć postępowanie władz publicznych i podjęte przez nie decyzje. Dlatego dostęp do dokumentów jest kluczowy. Należy pamiętać, że jawność funkcjonowania władzy publicznej stanowi niezbędny warunek dla obywatelskiej kontroli władzy, zaś obywatelska kontrola jest podstawą demokratycznego państwa prawa.

Obywatele muszą mieć możliwość oceny działalności władzy, również pod kątem na ile słuszne, etyczne i właściwe są jej działania. Taka możliwość sprawia z jednej strony, że urzędnik podejmujący decyzję czuje większą osobistą odpowiedzialność za swoje działanie, a z drugiej motywuje obywateli do większego zaangażowania w sprawy publiczne. Aktywni, świadomi swoich praw i zainteresowani działaniami władzy obywatele są szczególnie ważni w tak młodej demokracji, jaką jest nasz kraj.

Utrudnianie udziału w życiu publicznym zachęca do przyjmowania postawy odwrotnej - postawy bierności i braku zaangażowania. Każde ograniczenie prawa do informacji oddala nas od idei państwa demokratycznego. Oddalamy się od ustroju, w którym rządzą obywatele, z powrotem w kierunku, w którym są rządzeni.

Autor: Michał Kłusek, Redakcja merytoryczna: Przemysław Żak.

Tekst pochodzi z bloga prawnego Fundacji Stańczyka 

Autorką fotografii jest Marzena Czarnecka