To jest archiwum! Aktualna strona znajduje się pod adresem: www.informacjapubliczna.org

Olga Strelyuk, Lwowskie przedstawicielstwo Obywatelskiej Sieci OPORA

Tłum. Barbara Sebastjan

Ustawa „O informacji” przyjęta w Ukrainie 02.10.1992 roku (http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=2657-12) jest podstawowym dokumentem regulującym prawo  dostępu  do informacji, z którego korzystają zarówno obywatele ukraińscy,  jak i przedstawiciele organizacji społecznych. Ustawa ta gwarantuje prawo do uzyskania informacji jedynie od organów władzy państwowej, nie zobowiązuje natomiast do tego organów samorządu lokalnego, tym niemniej tego nie zabrania.

W 2008 roku Ukraińskie Niezależne Centrum Badań Politycznych przeprowadziło sondaż wśród przedstawicieli organizacji społecznych oraz mediów na temat stanu ochrony prawa dostępu do informacji. Jak pokazały wyniki sondażu – organy władzy państwowej często naruszają ustawodawstwo w zakresie dostępu do informacji oraz nie udzielają odpowiedzi na wnioski obywateli. Zgodnie z przeprowadzonym sondażem prawo to łamane jest najczęściej przez  organy samorządu lokalnego (57,9% respondentów), obwodowe oraz rejonowe instytucje administracji państwowej (54,4%). Najmniej zastrzeżeń skierowanych zostało pod adresem  organów władzy centralnej- Najwyższej Rady Ukrainy (3,5%), Prezydenta Ukrainy (8,8%) oraz Gabinetu Ministrów (10,5%).

Niedoskonałość ustawodawstwa oraz nieprzestrzeganie obowiązujących aktów normatywno-prawnych są głównymi czynnikami utrudniającymi dostęp do informacji  
Można uznać, że obowiązująca na Ukrainie ustawa „O informacji” z 02.10.1992 roku zawiera następujące wady:

• brak wyraźnie określonych procedur dostępu do informacji, rodzajów informacji niejawnych oraz kryteriów zaliczania  informacji do niejawnych
• obowiązująca ustawa nie rozgranicza publicznej i prywatnej informacji, określając informację poufną jako taką, która przysługuje organom władzy i może być rozpowszechniania na ich polecenie i na ustalonych przez nie warunkach
• bezpodstawne zastosowanie klauzuli ograniczenia dostępu do informacji          („nie podlega publikacji”, „nie do druku”, „do użytku służbowego”)
• brak regulacji  kwestii dostępu do informacji organów państwowych oraz organów samorządu lokalnego
• nieprecyzyjne terminy otrzymania odpowiedzi na wnioski oraz inne

W celu rozwiązania problemu dostępu obywateli do informacji publicznej 14 marca 2008 roku Ministerstwo Sprawiedliwości Ukrainy w swoim Rozporządzeniu powołało grupę roboczą, która miała przygotować projekt ustawy „ O dostępie do informacji publicznej”. Do składu grupy weszła znaczna ilość zainteresowanego społeczeństwa oraz przedstawiciele odpowiednich organów władzy¹. Rozporządzenie przewidywało, że  do 24 listopada 2008 roku, projekt ustawy zostanie złożony do Ministra Sprawiedliwości w celu zgłoszenia go do Gabinetu Ministrów Ukrainy.

Już 11 lipca 2008 roku zarejestrowano w Radzie Najwyższej projekt ustawy „O dostępie do informacji publicznej” (numer rejestracyjny 2763), złożony przez posła Andrija Szewczenka (Blok Julii Tymoszenko). W notatce wyjaśniającej do projektu ustawy było zaznaczone, że:

„Konieczność przyjęcia projektu ustawy uwarunkowana jest brakiem dostatecznych mechanizmów prawnych odnoszących się do realizacji prawa  dostępu do informacji każdego obywatela (zagwarantowanego w artykule 34 Konstytucji Ukrainy). W szczególności dotyczy to informacji publicznej, czyli takiej, która znajduje się w posiadaniu podmiotów organów władzy oraz informacji stanowiącej interes społeczny. Projekt ustawy miał opierać się na realizacji: artykułów 18 i 19 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, Rekomendacji Rady Europy: № R (81) 19 „O dostępie do informacji, która znajduje się w posiadaniu organów władzy” i № R (2008) „O dostępie do dokumentów” , realizacji postanowień Rezolucji Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy z 5 października 2005 № 1466 „O realizacji obowiązków i zobowiązań przez Ukrainę”, Planu Działań na rzecz wykonania przez Ukrainę zobowiązań wynikających z członkostwa w Radzie Europy zatwierdzonego w Rozporządzeniu Prezydenta Ukrainy z 20 stycznia 2006 roku № 39, Koncepcji walki z korupcją na Ukrainie, zatwierdzoną w Rozporządzeniu Prezydenta Ukrainy z 11 września 2006 roku № 742.”

Główne założenia nowej ustawy:

• otrzymywanie odpowiedzi na wnioski w ciągu 5 , a nie 30 dni
• możliwość przesyłania wniosków nie tylko w postaci pisma urzędowego, ale również faksem oraz pocztą elektroniczną
• zobowiązanie organów samorządu lokalnego do udzielania odpowiedzi na wnioski
• zobowiązanie wszystkich organów władzy do umieszczania na swoich portalach internetowych informacji o działalności
• ustalenie odpowiedzialności urzędników państwowych za nieudzielenie informacji publicznej
• przewidziano zakaz ograniczenia dostępu do informacji o: dysponowaniu środkami budżetowymi, władaniu, korzystaniu czy dysponowaniu komunalnym albo państwowym majątkiem, warunkach uzyskania tych środków czy majątku, imieniu, imieniu odojcowskim osób fizycznych oraz nazwie osób prawnych, które otrzymały te środki lub majątek
• rozszerzono listę dysponentów informacji mających udzielać jej na podstawie wniosków
• przewidziano, że dysponent informacji ma udzielić odpowiedzi na wniosek nie później niż w ciągu pięciu dni roboczych od daty jego otrzymania

Każdy projekt ustawy, zanim trafi do rozpatrzenia oraz pod głosowanie posłów Rady Najwyższej, powinien być przedyskutowany w obrębie odpowiednich komitetów oraz przejść ekspertyzę w odpowiednich urzędach. 16 grudnia 2008 roku, jednostka naukowa Aparatu Rady Najwyższej przedstawiła swoje wnioski dotyczące  złożonego projektu ustawy, wyraziwszy wątpliwości co do celowości jego przyjęcia. Głównym argumentem było to, że obowiązująca na Ukrainie ustawa „O informacji” obejmuje cały system stosunków w sferze informacji, reguluje wiele kwestii dotyczących zagwarantowania prawa konstytucyjnego do informacji, w tym także publicznej, gwarantuje wszystkim stronom stosunków informacyjnych równe prawa i możliwości dostępu do informacji.

Podsumowując: nowy projekt ustawy powinien zostać odrzucony w pierwszym czytaniu, ponieważ wystarczy wnieść zmiany i uzupełnienia w odpowiednich ustawach Ukrainy w celu wdrożenia niektórych jego założeń.

Mimo to  3 lutego 2009 roku poseł Andrij Szewczenko złożył w Radzie Najwyższej projekt Uchwały o przyjęciu za podstawę projektu ustawy  „O dostępie do informacji publicznej” i zaproponował powierzenie Komitetowi Rady Najwyższej do spraw Wolności Słowa i Informacji finalizację projektu  z uwzględnieniem uwag oraz propozycji podmiotów prawa inicjatywy ustawodawczej i wnieść go do rozpatrzenia przez  Radę Najwyższą Ukrainy w drugim czytaniu.
Jednocześnie 15 kwietnia 2009 roku Andrij Szewczenko złożył do Rady Najwyższej projekt ustawy o wniesieniu zmian do istniejącej ustawy „O informacji”, a więc zaproponował zaktualizowanie wersji ustawy „O informacji”, zgodnie z wnioskami głównej jednostki naukowej Aparatu Rady Najwyższej. Jednak taka inicjatywa nie została rozpatrzona i żadne zmiany do ustawy nie zostały wniesione.

12 czerwca 2009 roku przewodniczący  Rady Najwyższej Ukrainy złożył projekt ustawy „O dostępie do informacji publicznej” do rozpatrzenia przez parlament, gdzie w pierwszym czytaniu poparło go 323 posłów², co zdecydowało o kontynuacji prac (wystarczy 225 głosów). W pierwszym czytaniu, projekt ustawy poparty został jednogłośnie jedynie przez posłów z Partii Komunistycznej (27) oraz Bloku Łytwyna (20). Posłowie Naszej Ukrainy- Ludowej Samoobrony” oddali na tak 38 głosów z 72, Bloku Julii Tymoszenko 142 z 156, Partii Regionów 96 ze 175. Obecny prezydent Wiktor Janukowycz znalazł się wśród 96 posłów Partii Regionów, którzy poparli projekt ustawy

Tymczasem praca nad projektem w Radzie Najwyższej została wstrzymana. Ukraina weszła w fazę wyborów prezydenckich , w których porażkę poniosła Julia Tymoszenko, następnie uformowała się  nowa koalicja, zmieniła się władza, część posłów z Bloku Julii Tymoszenko przeszła do Partii Regionów. Z tych powodów do projektu ustawy „O dostępie do informacji publicznej” powrócono dopiero 17 czerwca ale już 2010 roku, kiedy Komitet Swobody Słowa i Informacji zarekomendował Radzie Najwyższej przyjęcie go w drugim czytaniu i w całości. Jednak 6 lipca 2010 roku Główny Departament Prawny, analizując przygotowany do drugiego czytania projekt ustawy, wniósł swoje uwagi oraz wywnioskował, że projekt potrzebuje wyraźnej aktualizacji oraz skierowania do powtórnego drugiego czytania. Główne uwagi dotyczyły tego, że w projekcie nie był określony samodzielny przedmiot uregulowania prawnego, oraz to, że  przyjęcie dokumentu w takiej formie wywoła prawną niezgodność szeregu jego artykułów z innymi aktami normatywno-prawnymi, włącznie z artykułami Kodeksu Karnego Ukrainy. Wątpliwości wywoływała także kwalifikacja informacji  jako tajnej, poufnej czy państwowej albo jako tajemnic chronionych przez prawo.

7 lipca 2010 złożono zaktualizowany projekt ustawy, z uwzględnieniem wszystkich rekomendacji oraz innych uwag komitetów, a także tabelę porównawczą do ustawy         o wniesieniu zmian do Ustawy Ukrainy „O dostępie do informacji publicznej”.

W swoim wniosku z 15 października 2010 dotyczącym  projektu ustawy Komitet Swobody Słowa i Informacji roku zarekomendował Radzie Najwyższej przyjęcie projektu ustawy w powtórnym drugim czytaniu w całości, z uwzględnieniem kilku poprawek dotyczących zmniejszenia ilości bezpłatnie kserowanych stron z 50 do 10, oraz wielkości rzeczywistych nakładów, co ma być określane przez odpowiedniego dysponenta w sprawach dotyczących kopiowania oraz druku w granicach norm maksymalnych określonych przez Gabinet Ministrów Ukrainy.

Natomiast Główny Departament Prawny Rady Najwyższej Ukrainy orzekł po raz drugi, że projekt wymaga aktualizacji przed jego wniesieniem do rozpatrzenia przez Radę Najwyższą, pomimo poprawy poszczególnych  norm projektu ustawy. Prawdopodobnie z tego powodu nie został on poparty 9 lipca 2010 roku przez Radę Najwyższą w drugim czytaniu.

5 października 2010 roku do Rady Najwyższej wniesiono skorygowany tekst projektu ustawy oraz tablicę porównawczą do powtórnego drugiego czytania. 21 października 2010 r. projekt ustawy złożono do rozpatrzenia podczas posiedzenia Rady Najwyższej. Podczas posiedzenia przedstawiciel Partii Regionów Edward Pawlenko zabrał głos i oświadczył, że zgłosił do projektu 10 poprawek, z których większość nie została, bez żadnych wyjaśnień, uwzględniona. Dlatego przewodniczący parlamentu Wołodymyr Łytwyn poddał projekt ustawy pod głosowanie „sygnalizacyjne”³, podczas którego przycisk popieram nacisnęło 171 posłów (Blok Julii Tymoszenko, Nasza Ukraina, Blok Łytwyna). Natomiast za tym, aby rozpatrzenie projektu ustawy odbyło się 2 listopada opowiedziało się 251 posłów.

Przyjęcie tej ustawy zależy wyłącznie od Partii Regionów. Na początku października, Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy uchwaliło rezolucję, w której wezwało władzę ukraińską do przyjęcia ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prezydent Wiktor Janukowycz obiecał podpisanie tej ustawy, jeżeli zostanie przegłosowana przez Radę Najwyższą.

Po głosowaniu 21 października 2010, 152 organizacji społecznych i 450 przedstawicieli środków masowego przekazu zwróciło się z listami o poparcie projektu ustawy do przewodniczącego Rady Najwyższej i przewodniczącego Partii Regionów. Jednak 2 listopada projekt nie został wniesiony pod obrady posiedzenia parlamentu, a przeniesiony na 5 listopada. Jak oświadczył przewodniczący Rady Najwyższej, powodem tego było niezabranie głosu przez pełnomocnika do spraw ochrony praw człowieka Niny Karpaczowej. Poprzednio wyraziła ona szereg zastrzeżeń dotyczących ustawy i poprosiła o  możliwości wypowiedzenia się. Zresztą sam tekst artykułów projektu ustawy skierowany do powtórnego drugiego czytania (dodatkowo) i tablica porównawcza do powtórnego drugiego czytania (dodatkowa), zostały złożone dopiero 3 listopada 2010 r.⁴

Na posiedzeniu parlamentu 5 listopada pierwszy zastępca przewodniczącego Rady Najwyższej Adam Martyniuk przeczytał list przewodniczącego Komitetu do spraw Swobody Słowa i Informacji Andrija Szewczenka, w którym prosi on o przeniesienie rozpatrzenia tego projektu na następny tydzień plenarny. Przewodniczący Komitetu w liście zaznaczył, że związane jest to z koniecznością przeprowadzenia dodatkowych konsultacji i uzgodnienia stanowisk co do projektu ustawy z przedstawicielami wszystkich frakcji parlamentarnych. Równocześnie w parlamencie zarejestrowano alternatywny projekt ustawy o dostępie do informacji publicznej, przygotowany przez grupę autorów, wśród których znaleźli się członkowie Partii Regionów: Olena Bondarenko i Wolodymyr Łandyk. Wielu ekspertów biorących udział w opracowaniu pierwszego projektu ustawy oświadczyło, że przedstawiona przez Partię Regionów propozycja projektu nie rozwiązuje żadnego z obecnych problemów i nie zawiera żadnych mechanizmów uproszczenia dostępu do publicznej informacji. Pełną analizę prawną⁵ tego projektu ustawy przeprowadzili eksperci Instytutu Prawa Mediów biorący udział w opracowaniu poprzedniego projektu. Uważają oni nowy projekt za nieprecyzyjny, co jest oznaką tego że Partia Regionów nie traktowała tej inicjatywy poważnie, a prowadziła jedynie grę na czas.

Co dalej?

Od 8 do 12 listopada komitety, komisje oraz frakcje rozpoczną pracę nad projektem ustawy „O dostępie do informacji publicznej”, a od 16 listopada planowane są  posiedzenia plenarne. Planowane jest rozpatrzenie tego projektu w okresie od  16 do 19 listopada, jednak nie wiadomo czy dojdzie do jego rozpatrzenia, a jeżeli dojdzie, to czy otrzyma on odpowiednią ilość głosów.

___________________________________________________

¹http://www.minjust.gov.ua/0/13403
² http://gska2.rada.gov.ua/pls/radac_gs09/gol_karta_zal3?g_id=7086
³ Głosowanie „sygnalizacyjne”- stosowane jest nie w celu przyjęcia rozporządzenia, a zarządzane głównie w celu określenia ilości posłów, którzy nie popierają albo są przeciwni danej inicjatywie. Taki rodzaj głosowania przeprowadzany jest bez debaty, za pomocą podniesienia ręki; nie przeprowadza się liczenia głosów i nie ogłasza się żadnego rozporządzenia. Nie bierze w nim udziału przewodniczący posiedzenia, Przewodniczący Rady Najwyższej Ukrainy oraz jego zastępcy.
⁴Хронологія роботи над законопроектом «Про доступ до публічної інформації» виглядає так: http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=33015
⁵http://www.medialaw.kiev.ua/analitcs/299/